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2021年煤炭行业的变化可以分三句话总结：一是供给端从去产能转为高质量发展；二是需求端坚持新能源替代旧能源，但短期旧能源不会快速退出；三是价格调控区间上移。

从“十三五”到“十四五”，煤炭行业的关键词从“去产能”变为“高质量发展”。2016年2月15日，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。《意见》指出，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。根据中国煤炭工业协会2021年6月3日发布的《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》，“十三五”期间我国累计退出煤炭产能10亿吨，顺利完成任务。该文件还指出“十四五”期间，煤炭行业的主要趋势是实现高质量发展，树立新发展理念，准确把握新发展阶段的新特征新要求，加快向生产智能化、管理信息化、产业分工专业化、煤炭利用洁净化转变。也就是说，煤炭行业总量上的产能去化已经基本完成，接下来更多的是调整结构。

1．供给端，由去产能转向高质量发展

调整结构一方面体现在生产集中度的提高上，另一方面则是体现在生产行为的规范化上。我们可以看到，煤炭的生产集中度在过去的“十三五”期间得到了一定程度的提高，晋陕蒙新的煤炭产量占比从2016年的67%上升到2020年的77%，上升了10个百分点。生产行为方面，自2020年4月28日起，国务院安委会开展全国安全生产专项整治三年行动计划。随后2020年年底，全国人大通过《刑法修正案（十一）》，该修正案第一次对未发生重大伤亡事故或者未造成其它严重后果，但有现实危险的违法行为提出追究刑事责任。对安全问题的重视抑制了煤矿的不规范生产行为，表外产量急速下降。

2．需求端，坚持新能源替代旧能源

在双碳政策的导向下，加快新能源对化石能源的替代是不可逆转的时代潮流，但在新旧能源转换的过程中旧能源的消费不会出现快速的下滑。2021年10月24日，中共中央国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰、碳中和工作的意见》。文件指出，到2025年单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%，这一比例刚好与“十三五”期间的降幅一致。这说明，高层对于降低能耗强度的态度没有因阶段性的能源供应紧张而发生松动。12月8日至10日在京召开的中央经济工作会议对未来能源领域的发展做出了定性。会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要狠抓绿色低碳技术攻关。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。一方面，虽然大方向上以煤炭为代表的传统能源的消费会下降，但在新旧能源转换的过程中，不会出现快速退出的现象。另一方面，对能耗双控的考核会逐步过渡到碳排放总量和强度的考核，这说明煤炭行业只要能够实现清洁高效利用，煤炭的消费并非不行。

3．价格调控区间上移

除了供需方面的变化之外，煤炭行业2021年另一个重大的变化就是定价机制的调整。根据我国煤炭价格发展历史，可以将煤炭价格形成机制划分为四个阶段，即1953-1984年的完全计划经济定价阶段，1985-2012年的价格双轨制阶段，2013-2016年的完全市场化阶段和2017年至今的“基准价+浮动价”的中长协与市场价并行的价格双轨制阶段。虽然2017年至今都执行“基准价+浮动价”的定价机制，但基准价一直定格在535元/吨的位置上。上下浮动幅度超过12%时（即600以上或470以下），煤价由市场供需内生调节，只有在煤价波动幅度超过12%时政府才会进行调控。但2021年煤炭的供需格局严重失衡，叠加市场炒作因素，现货价格一度冲上2500元/吨，严重超出原定正常波动区间。在这种情况下，2021年的全国煤炭交易将基准价上调为700元/吨，波动区间也调整为550-850元/吨。

二、2021回顾：城门失火，殃及池鱼——需求是主要矛盾，电煤紧缺激化市场煤矛盾

1．行情回顾

2021年动力煤走出了史诗级别的行情，背后则是史诗级别的供需缺口。国内经济复苏、全球供需错配对我国进口需求增加，导致国内电力行业、化工行业用煤需求激增。电力行业用煤需求激增除了源于总量上的变化之外，发电结构的变化也是一个不可忽视的因素。2021年水电等新能源出力不足，整个电力系统对火电的依赖度上升，使得电煤的需求进一步上升。需求高增长，但供给却并未出现同等程度的增加。究其原因，国内安全生产入刑法、内蒙古能源反腐制约了国内煤矿的供给弹性。7月之后，随着保供政策出台，供给开始放量，但一开始效果并不显著。保长协煤反而打破了市场煤和长协煤之间的平衡关系，市场煤供给快速压缩。市场煤市场上一煤难求，使得9月之后港口的市场煤价格一飞冲天，创下2500元/吨的历史新高。这一局面直到10月19日发改委重拳出击加快核增产能释放，打击非法囤煤才得以改变。随后动力煤现货价格一落千丈，回到1000元/吨附近。

2021年动力煤的走势大致可以分为五段：

第一阶段（1-2月）：受就地煤矿过年的影响，2021年煤矿开工较早，供给同比大增。使得动力煤价格在1-2月走势偏弱。

第二阶段（3月-5月中旬）：此阶段国内经济复苏，海外对我国的进口需求也受全球供需错配的影响大增。需求火爆使得电力行业、化工行业的耗煤量大幅上升。反观供给端，在3月1日起，《刑法修正案（十一）》正式生效，煤矿的超产行为减少。供需持续偏紧之下，动力煤价格出现了一波长达两个月的上涨。

第三阶段（5月中旬-8月底）：受5月19日国常会保供稳价打击大宗商品恶意炒作的影响，煤炭价格在5月下半月开始了一波快速杀跌。但随后，7-8月的用电旺季使得煤价呈现一个震荡上行的走势。

第四阶段（9月-10月中旬）：此时部分地区受新能源出力不足的影响，已经开始出现拉闸限电的情况。除了需求的持续增加之外，供给的结构性失衡也是这波暴涨行情的推手之一。为了保障全社会的用电安全，产地煤矿优先供应电厂的长协煤，从而使得原本就紧张的市场煤供应弹性急剧下降。另外，部分贸易商为了博取高额收益囤积煤炭，也加剧了煤炭的供需紧张形势。多重因素叠加之下，港口动力煤现货价格冲破2500元/吨，期货价格最高也达到近2000元/吨。

第五阶段（10月下旬-年底）：10月19日，为应对煤价的快速上涨，发改委推出保供组合拳，加快产地核增产能释放严厉查处非法囤积煤炭行为，并且对港口煤价进行最高限价。受此影响，动力煤期现价格腰斩，半个月降幅达50%。11月之后，全国日均产量超1200万吨，创历史新高。国内动力煤供需缺口逐步收窄，价格也呈低位震荡走势。

图1：动力煤期货价格走势图（日K）

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2．供给：供给弹性下降，进口调节能力不足

2.1 安全生产挤压表外产能

2021年年初开始我国原煤产量就处于一个较低的增速，6月7月甚至一度出现负增长，直至10月保供核增的产能释放，供给才出现明显的增加。鉴于2021年动力煤现货价格处于历史高位，煤矿的生产意愿不大可能是抑制供给的原因。我们认为，在价格如此火爆的前提下，动力煤供给依然不及预期的原因主要分三个方面，一是安全生产问题入刑法，各地超产行为大幅减少；二是内蒙古地区“倒查二十年”行动对煤矿非法审批形成震慑，大量非法产能被截断；三是保长协煤挤压市场煤供给。

图2：全国原煤产量同比

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图3：全国原煤产量

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2020年底的全国人大通过的《刑法修正案（十一）》明确表示，对未发生重大伤亡事故或者未造成其它严重后果，但有现实危险的违法行为提出追究刑事责任。如此一来，原先存在的煤矿超产行为大幅减少，对于安全生产的监管措施也更加严厉。6月以来，黑龙江、河南、山东、山西各地均发生煤矿安全事故。“七一”大庆期间，大量煤矿为避免发生安全事故，采取减产甚至停产的措施。从全国原煤产量的走势也可以看出来，自5月之后全国原煤产量一路下滑，直到8月份才开始回升。

“倒查二十年”从2020年开始，对内蒙古的煤矿违规审批行为有极大的震慑作用，导致很多违规生产的煤矿关闭。我们可以看到，2021年3-7月，内蒙古的原煤产量一直是同比下降的。

图4：内蒙古原煤产量

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图5：内蒙古原煤产量同比

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2.2 长协煤挤占市场煤份额

如果说安全和倒查二十年是上半年供给受限的主要原因，那么9月份开始的疯狂上涨则更多来源于市场煤和长协煤之间畸形的关系。9月13日，为保证民生用电，相关部门要求将发电供热企业中长期合同占年度用煤量的比重提高到100%。我国自2017年开始实行“基准价+浮动价”的中长协与市场价并行的价格双轨制，长协煤和市场煤相互影响的情况一直存在。根据中国神华(601088)2020年年报，公司销售煤炭的比例是年度长协占42.5%，月度长协36.6%，市场煤20.9%；煤炭资源网调研数据也显示，年度长协占35%，月度长协40%，市场煤25%，二者基本接近。在发电和供热企业补签长协煤合同之后，市场煤的供给受到挤压，这就进一步加大了市场煤的价格波动幅度。

2.3 全球能源危机下，煤炭进口下降

除了国内供给的总量和结构性问题，2021年的进口也处于一个偏低的位置。虽然我国对动力煤的进口依赖程度不高，在4%左右。但进口煤作为供需失衡的一个调节器，在国内供需存在缺口的时候，进口煤的短缺无疑会对价格的波动幅度起到推波助澜的作用。2021年由于欧洲、美国均出现了能源危机，天然气、原油价格大幅上涨。煤炭作为一种主要的传统能源，和其他能源之间存在一定的替代性。煤炭需求的增加使得煤炭单位热值价格一度超过原油。海外煤炭需求增加，导致国内的一部分进口资源被分流到其他国家。因此，可以看到，2021年9月之前，我国煤及褐煤的累计同比仍为负值。

图6：不同能源单位热值比较

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图7：煤及褐煤进口数量同比

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2.4 结论

2021年供给弹性的下降是多个因素共同作用的结果。国内方面，安全生产入刑法、内蒙古能源反腐挤出了大量的表外产能。进口虽然占比不大，不过作为国内供需的调节器，在供需失衡时仍能起到稳定价格的作用。但2021年全球供需错配叠加一些偶发的环境扰动因素，使得发达国家均出现了能源紧张的局面，如此反而使得国内的煤炭进口下降了。

3．需求：经济复苏叠加出口火爆，需求超预期

虽然2021年供给增加不及预期是客观事实，但主要的矛盾依然集中在需求端。动力煤的下游需求主要分布在电力、供热、冶金、化工和建材五个行业中，其中电力行业占比在60%左右，对动力煤总体需求的影响尤为关键。2021年电力、供热和化工行业均出现了高速增长，截至2021年10月，动力煤总消费量增幅达10%，两年复合增速达4.9%。

图8：2020年动力煤下游分布

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图9：2021年各行业动力煤消费增速

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3.1 电力需求大幅增加

电力行业对动力煤的需求主要表现在火电上，火电厂的燃煤机组以动力煤为原料，将煤炭的化学能转为电能。2021年需求端最大的变量来自于电力行业，电力行业的变化主要分为两个方面：一是总量上全社会用电量超预期增长，二是结构上新能源出力不足，火电占比上升。

（1）第二、三产业贡献主要需求增量

由于电力没有库存的概念，所以发电量基本由用电量决定。2021年1-7月，基本每月的同比增速均在10%以上。8月份之后，各地限电叠加能耗双控减少用电需求，发电量增速回归至5%左右。