二十国集团（G20）领导人第十一次峰会召开在即，如何发挥财政政策对经济结构的调节作用备受关注。当前全球经济运行的诸多矛盾显示，仅靠宽松的货币政策难以刺激经济增长，未来需加大财政支持力度，推进更深层次的结构性改革。与其他国家相比，中国财政政策实施的空间较大。业内人士预计，未来几个月，积极财政除了在减税降费、盘活存量资金等方面加码外，还将在财税体制改革、户籍制度改革、推进新型城镇化等多个领域发挥作用。

“积极”效果有待加强

从上半年经济增长情况看，货币扩张刺激经济增长的边际效应递减，财政政策持续发力。不过，一些宏观经济数据显示，积极财政的“积极”效果有待加强。

从宏观税负看，上半年全国财政收入占GDP的比重为25.1%，这一税负水平在过去6年间几乎没有变化，而且上半年超过25.1%宏观税负的地区只有4个。此外，在营改增实施背景下，上半年国内增值税同比增长8.7%，营业税同比增长15.6%，营业税增速仍保持较高水平，营改增对企业的减税效果尚需释放。业内人士认为，在“三去一降一补”的情况下，降低税负仍有待加强。

从财政资金利用效率看，今年前5个月财政存款呈持续攀升态势，5月末升至3.48万亿元。财政部称，部分地区存在预算下达不够及时、预算执行进度偏慢、政府置换债券资金支拨不够及时等问题，导致库款规模偏大、库款保障水平偏高，财政资金不能及时形成支出，难以发挥政策效益。

从基础设施投资看，一方面，通过政府扩大基础设施投资对其它投资的带动作用不如以往；另一方面，PPP项目的落地率不及预期。

业内人士认为，目前积极财政政策的施展受到财税体制的束缚，在缺钱的同时，钱又花不出去。缺钱是因为经济下行期财政收入受限，钱花不出去是因为中央和地方之间财政关系有待理顺，解决这两个问题需调整央地财政关系。

破除制度性障碍

国家信息中心首席经济师范剑平表示，更多地运用财政政策化解当前经济重点矛盾已成为共识，但财政政策的着力点必须找对、找准。从供给、需求两方面着力破除制度性障碍是财政政策的发力点。

一要把地方政府从房地产利益绑架中解脱出来，实体经济才会真正获得基层政府的重视。财政政策必须从中央与地方财力更合理分配的制度改革入手，帮助地方政府从利益上摆脱对房地产的依赖。

二是将有限的减税政策资源集中用于鼓励企业加大科技研发投入。中央政府应当对鼓励科技研发的财政政策落实情况实行督查，并适时出台更多鼓励科技创新的减税政策。

三是加快城乡户籍制度改革进度，扭转城市化早衰的危险趋势。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这方面中央财政要多掏真金白银，激励地方政府吸纳农民工落户的积极性。只有从制度改革入手促进城市化，才能解放城市化带来的需求，缓解产能过剩矛盾。

推进供给侧改革

财政政策与结构性改革同时推进已成为业内共识。财政科学研究院院长刘尚希表示，积极财政政策加力增效离不开改革，同时改革也需要积极的财政政策来推进。政策更多的是注重解决眼前的问题，改革更多是解决长远、根本性、全局性问题。改革与政策相互配合才能发挥更大的作用。

财政部新闻发言人欧文汉近日表示，在减税方面，除了推进营改增改革外，财政部将进一步研究推出有利于大众创业、万众创新的税收政策体系，如完善创业投资企业税收优惠政策，对众创空间等予以适当税收优惠支持。在降费方面，将全面实施清理规范政府性基金方案。同时，加大收费减免力度，研究将对小微企业免征有关行政事业性收费的政策扩大到所有企业。财政部将做好政策出台后的督导工作，确保政策落到实处，切实减轻企业负担。

如果下半年减税政策效果明显，财政支出将面临下行压力。发挥积极财政作用需进一步盘活存量财政资金。中金公司研究员边泉水表示，作为加快推动政府和社会资本合作的PPP模式有助于盘活财政资金，提高投资效率。

由财政部等多个部门联合推动的PPP第三批示范项目清单9月初将公布。方正证券首席经济学家任泽平预计，未来政府对于民间资本参与PPP项目的政策引导和激励力度势必会加大，民间资本的大量进入也将加快基建的发展。

在瑞穗证券首席经济学家沈建光看来，积极财政政策能否取得理想效果，还取决于供给侧结构性改革的推进情况。如果缺少必要的改革，财政支出效果就会大打折扣。例如，在推动新型城镇化方面，要推进以人为本的城镇化，除了必要的公共服务支出支持，土地改革、户籍制度改革也必不可少；在PPP方面，政府要吸引更多的民间投资，但民间资本仍有顾忌，积极性不高，最主要的原因是以往政府在项目推进中既当裁判员又当运动员，民间资本难以盈利；去产能与国企改革联系密切，短期对人员安置的财政支出是必要的，但并不解决根本问题，唯有切实推进国企改革才能破解产能过剩顽疾。

沈建光认为，下一步，财税体制改革将加快步伐。以营改增为例，这是下半年企业减税的主要方向，但考虑到增值税是中央和地方共享税种，两者分享比例为75：25，而营业税除银行等个别行业外，属于地方税种。营改增后，地方税收体系同样需要适当改变，如推进房地产税改革，以缓解地方政府财权远远小于事权、差距过大的局面，否则地方财政捉襟见肘，难以支持基建投资的稳增长作用。（倪铭娅）

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