10月初，内蒙古成为今年首个公开发行特殊再融资债券的省份，此后十余地相继加入这一队伍。

　　据新京报贝壳财经记者不完全统计，截至10月18日，已有内蒙古、天津、辽宁、云南、广西、重庆、青海、吉林、江西等19地发行特殊再融资债券，发行总规模突破8000亿元。其中，内蒙古、云南发行规模均超1000亿元。

　　特殊再融资债券之所以“特殊”，是因为其募集资金主要用于偿还存量债务，实质是用于置换地方隐性债务，而一般债券则用于偿还到期债券本金。

　　地方政府密集发行特殊再融资债券，也意味着政治局会议提出的“制定实施一揽子化债方案”已进入实质性落地阶段。

　　对此，中央财经大学教授温来成对贝壳财经记者表示，发行特殊再融资债券可以有效缓解高风险地区的短期债务偿还压力，此外，还能将一部分隐性债务转化成显性债务，有利于地方政府加强债务管理。

　　新一轮特殊再融资债券提速，内蒙古、云南发行规模超千亿

　　10月，地方政府再度按下特殊再融资债券加速键。不足20天，19地已经发行特殊再融资债券。

　　从发行地区来看，中西部城市数量较多，山东、湖南、湖北、江西、福建等地均在发行之列。此外，东北三省黑吉辽也推出特殊再融资债券。

　　从发行规模来看，内蒙古、云南发行规模超1000亿元，贵州、辽宁发行规模超800亿元，湖南也接近650亿元。

　　本轮特殊再融资债券呈现出发行快、体量大、期限长且以一般债为主的特点。

　　贝壳财经记者梳理看到，此次特殊再融资债券发行节奏明显加快，多个省份发行的额度也较高，发行量甚至突破地方政府债务限额。以内蒙古为例，截至2022年底，内蒙古政府债务余额为9339.7亿元，限额为9979.2亿元，理论上可发行的特殊再融资债券的最大规模仅为639.5亿元。而此次内蒙古两次集中发行特殊再融资债券总规模已突破千亿元，这也表明地方政府对化债资金的大额需求。

　　东方金城研报分析称，与上一轮相比，本轮特殊再融资债券发行期限较长，10年期发行量的特殊再融资债券占比高出上一轮约6.1个百分点。同时，辽宁和大连发行的两只再融资专项债期限长达30年，而在上一轮发行中，并没有出现30年期债券发行。

　　从发行结构来看，本轮特殊再融资债券以一般债为主。粤开证券研报数据称，当前拟发行的特殊再融资债券中，一般再融资债券占比为79.4%，而前两轮中，这一比例分别为54%和23.8%。

　　地方政府发行特殊再融资并不是新鲜事物，早在2020年末，其已经成为地方政府化解债务风险的一大手段。

　　东方金城研报数据显示，特殊再融资债券发行的第一阶段为2020年12月至2021年9月，主要是辽宁、重庆、天津、贵州等债务压力较大的地区用于建制县（区）隐性债务风险化解试点，这一阶段发行规模较大的省份如辽宁、天津、新疆等，隐性债务率均出现不同程度的回落。

　　第二阶段则为2021年10月至2022年6月，主要在经济体量大、财政实力强、债务管控较好的地区发行，在这一阶段，北京、上海、广东三地共发行特殊再融资债约5041.8亿元。截至2022年6月，广东、北京实现全域隐债清零，上海下辖的浦东新区、松江区、奉贤区、崇明区等地区也已完成隐债清零工作。

　　高风险地区债务违约风险有望降低，要警惕依赖思维

　　温来成对贝壳财经记者表示，近期多地发行特殊再融资债券，与7月24日政治局会议“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”提法一致，特殊再融资债券主要用于偿还地方政府此前的债务。

　　“这类做法近几年许多地方也在采用，比如北上广深隐性债务清零等，这次政治局会议定调后，地方发行特殊再融资债券的规模更大，且主要集中在债务风险较高的地方。”温来成说。

　　特殊再融资债券无疑对化解地方政府债务风险有积极意义。温来成分析称，发行特殊再融资债券的优势是，可以有效缓解高风险地区的短期债务偿还压力，也就是说，至少在最近两三年，高风险地区发生债务违约的风险大大降低。此外，发行特殊再融资债券还能将一部分隐性债务转化成显性债务，有利于地方政府加强债务管理。

　　不过，温来成也表示，地方政府发行特殊再融资债券也存在明显不足，将隐性债务转化成显性债务且如果发行的债券期限较长，相当于将一部分债务风险后推，但总量并没有减少。所以，只能说地方政府暂时缓解了债务风险，潜在的债务风险还没有消失。

　　“第二个明显不足是，虽然发行特殊再融资债券有利于缓解短期债务风险，但自2015年以来，地方政府开始反复使用置换债务的方式来推后债务风险，容易形成地方政府的依赖思维。即希望通过上级政府、中央来解决债务问题，这种想法显然是不现实的。”温来成称。

　　贝壳财经记者注意到，近期，已有一些省份通过不同手段，试图化解地方政府债务风险。其中，7月金融赋能潍坊高质量发展全面战略合作签约仪式上，山东省政府表示将积极帮助潍坊化解国企债务问题，已派出专项督导组摸清底数，指导潍坊制定了一揽子化解方案，并将通过两只省级稳定化险基金、专项债倾斜、省市国有企业合作等举措，实现“以长换短、以新换旧、以低换高”，利用2-3年时间根本扭转潍坊市的债务问题。

　　对于地方政府的化债手段多元化，广发证券研报称，在中央地方共同化债的层面上，除可能的央行流动性配合，政策性银行大概率也将助力化债行动，包括投放长期低息贷款、帮助地方盘活存量资产等；地方层面的辅助举措可能包括牵头全省金融机构协助化债续本降息、多渠道利用包括REITs在内等渠道盘活存量资产、建立政府债务平滑纾困平台/稳定化险基金等提供地方性的流动性支持等。

　　在监管层面，未来或将对隐性债务同样实施限额、债务率等原显性债务监管框架，建立更广义的债务风险综合预警指标体系和应急资金周转机制等。

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