现行制度效力低存风险 PPP模式亟需立法规范

证券时报记者 贺觉渊

近日，财政部公布了一批对2021年“两会”建议提案的复文。其中，财政部在《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》中提到，现行PPP管理制度法律层级和效力较低，且由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用一些尚无制度规范的非传统投融资模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。对此，财政部表示将配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程。

接受证券时报记者采访的专家指出，在PPP项目监管力度加大，PPP模式逐步转向高质量发展之路上，当前缺乏立法、缺乏统一框架的现状严重制约了PPP模式发展。而此次财政部加快PPP立法进程的表态释放积极信号，PPP顶层文件有望在两年内正式出台。

现行PPP制度

法律层级和效力低

财政部指出，现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。

财政部PPP专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对证券时报记者表示，PPP模式至今尚无法律予以建立统一框架，在一定程度上也造成了不同部委出台的规章之间“不兼容”的现象。在实操层面上，除了土地、税收等问题尚存在“模糊地带”外，专项债用作PPP项目资本金、PPP项目资产证券化路径、PPP项目涉及隐性债务等诸多PPP项目投融资事项都尚未明确。此外，在PPP项目信息入库事宜上需要财政部、发改委两头申报也是影响项目推进效率的因素。

财政部也指出，在构建PPP制度体系过程中，财政部先后印发《PPP项目政府采购管理办法》、《PPP项目财政管理暂行办法》、《PPP项目合同指南》等文件。但由于文件法律层级和效力较低，未能有效解决招标投标法和政府采购法的适用问题，且与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》关于PPP项目合同性质的界定并不一致。

北京德恒律师事务所律师、财政部PPP专家库第一批法律类专家周玉华接受记者采访时曾表示，PPP所涉争议类型通常为包含民事争议和行政争议在内的复合型争议，当PPP项目民事争议的产生与一定的行政行为存在关联时应该如何处理，是实践中存在的常见问题。

PPP立法工作有望加速

财政部还指出，由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

非传统投融资模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新兴投融资模式。唐川指出，由于隐性债务管理、地方国企管理趋严，部分地方政府的基础设施和公共服务项目发展工作陷入了“僵局”，故而才会有了模式上的“突破”。诚然，因为很多模式管理框架尚不完整，所以很多业务要点性质尚难以界定，自然也会存在风险。

财政部已在此次答复中明确表态，将会同有关部门进一步规范地方政府投融资行为，坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

此外，去年12月，财政部PPP中心主任焦小平曾在第二届中国PPP法律论坛上指出，我国制定一部高水准高质量PPP条例的条件和时机已基本成熟。

实际上，在2017年，国务院法制办、国家发改委、财政部曾起草《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》。有关负责人曾说明，起草该文件意在有效解决实际问题，发挥立法的引导和规范作用，确立PPP各主要环节的基本制度规范。然而，截至发稿，该征求意见稿的后续正式文件仍未出台。

在苏宁金融研究院宏观中心副主任陶金看来，开展PPP立法工作有助于解决单个PPP项目的融资和财政安排中存在的风险，也能够明确政府、社会资本、民营企业的权责利范围，客观上能够扫清信息不完全、不确定性等障碍，增强PPP项目开展的激励。

对于后续工作，财政部已明确表示，将配合司法部等有关方面，在PPP条例等相关立法工作中，进一步加强对PPP内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP与其他非传统投融资模式的边界等问题的理论研究和实践分析，推动PPP条例早日出台。同时，将配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程。