重启小微“复苏器”破解政府性融资担保功能“失灵”

本报记者 李晖 北京报道

受新冠肺炎疫情冲击，我国企业特别是中小微企业面临巨大挑战。今年两会政府工作报告中指出，要“尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关”。其中，定位“解决小微企业抵押不足、提升小微企业信贷可获得性”的融资担保机构如何发挥“复苏器”功能成为重点。

从近年实践看，政府性融资担保机构普遍存在融资性放大倍数较低、风险缓释有限的特征，在支持小微融资上存在一定程度功能“失灵”。今年全国两会上，央行系统的多位人大代表集中针对政府性融资担保机构面临的机制障碍和破局之策提出建议。

机制存短板放大倍数远低国际水平

“轻资产”状态使小微企业难以直接向银行提供有效的抵押品，许多符合贷款申请条件的小微企业由于缺抵押、缺担保无法获得银行融资支持，担保机构由此而生。

全国人大代表、人民银行南昌中心支行行长张智富提供的江西省小微客户融资服务平台监测数据显示，截至2020年1月末，在“拒绝授信的原因记录”中“缺乏有效抵押担保”的有8529条，排第一位。

与此同时，作为政府性融资担保机构，目前对小微企业支持的力度仍旧有限。

以江西为例，2019年12月末，全省128家政府性融资担保机构平均放大倍数仅2.41，在保小微企业贷款余额272.07亿元，较年初下降10.36个百分点，担保放大倍数不仅远低于设立时1:5或1:8的目标，且远低于国际20～30倍的平均水平，与日本最高放大到60倍更是相差甚远。

全国人大代表，人民银行昆明中心支行原行长杨小平提供的数据显示：截至2019年末，云南省融资担保机构行业担保放大倍数为1.41倍，距离《融资担保公司监督管理条例》提出的10倍监管上限（小微三农业务为主机构可放大至15倍）差距颇远。

融资性放大倍数=融资性担保责任余额/净资产，以10倍放大倍数为例，即1亿元的担保资本金最多可以担保10亿元的银行贷款。而过低的放大倍数，即担保机构的资金使用率过低，未有效发挥服务小微企业融资的作用。

“‘宁愿不做业务也不能发生代偿’‘企业想担保就必须要提供反担保’，工作人员主动营销客户的愿意不强，办理业务时过多考虑风险因素，并设置较高反担保要求的情况多见。”张智富指出。

杨小平在调研中亦发现，目前对政府性融资担保机构的考核过于侧重资本的保值增值，风险容忍度低。“政府性融资担保机构在要求1.5%以上的担保费率外，往往还要求足额甚至超额的反担保。小微企业的高风险性容易使政府性融资担保机构偏离支农支小的经营定位。”他表示。

在张智富看来，上述问题发生的根源在于业务考核导向不正确。“政府性融资担保机构现有的考核体系仍是以国有资产保值增值为导向，有些地方政府甚至或明或暗要求不能亏损，而对于服务小微企业数量、放大倍数、覆盖率、担保费率、首次担保比率等实质业务质效指标缺乏考核。”

此外，影响政府性融资担保机构效能发挥的另一个重要障碍，在于银行和担保机构风险分担责任不对等。

从江西的情况来看，目前仅有30余亿元在保余额建立了银担分险机制，其余在保余额全部由担保机构承担，追偿责任也多由担保机构自行负责，风险没有在担保机构与银行间合理分散。

一位华北地区融资担保机构人士告诉《中国经营报(博客,微博)》记者，有些机构此前与银行合作中多按照1∶9的比例分担风险，银行承担10%。“但近几年，银行已经倾向由担保机构100%承担风险，这是市场需求决定的。”

记者注意到，除了风险分担和考核机制因素，担保机构本身能力弱、资金弱问题同样突出。按照规定融资担保公司注册资本不应低于2000万元，但大部分县域政府性融资担保机构资本金存在低于最低标准且资本金不到位情况。

杨小平提供的调研数据显示，截至2019年末，云南全省共有融资担保机构298户。其中，国有控股67户，占比22.5%，尚未做到县域全覆盖。部分融资担保机构长期处于停业状态，变成“僵尸”或“失联”机构，“担而不偿”的情况时有发生。

“按照担保机构为同一企业的担保责任余额不超过净资产10%的要求，注册资本少、资产规模小的政府性融资担保机构服务能力与小微企业需求严重不匹配。”张智富指出，截至2019年12月末，江西全省政府性融资担保机构平均注册资本仅1.83亿元，注册资本金低于0.5亿元的有64家，其中最少的仅为0.1亿元。

取消盈利考核呼声高急需顶层规划协调

近年来，中央高度重视通过提高政府性融资担保机构服务效能进一步帮扶小微企业融资。2019年2月，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》即从担保费率、承担风险责任比例等多个方面对政府性融资担保基金的运作进行规范，推动其发挥应有作用。

但仅强调担保费率对担保机构来讲也存在现实压力。前述融资担保机构人士表示，银行的利率水平本质是资金成本定价，但担保机构是风险定价，在当前经济形式下，企业风险实际在加大，担保机构的持续经营问题如何解决？

记者注意到，包括张智富、杨小平等多位人大代表均在建议中提及需对政府性融资担保机构多渠道补充资金来源。比如通过中央和地方财政每年注资；人民银行给予再贷款等多种工具支持；在保证国有控股的前提下，积极引导社会资本参与设立和参股政府性融资担保机构，通过财政增资扩股、引进战略投资者、兼并重组和上市挂牌等方式增强资本实力等。

另一个较为集中的建议方向是从根源入手，调整针对此类机构的监督考核指标。

全国人大代表、人民银行沈阳分行行长朱苏荣认为，在商业可持续的前提下，应取消各部门和投资人对政府性担保机构的盈利要求，突出保本微利和准公共产品性质。加强对担保机构日常经营规范性、支持小微企业情况和资金投向的监管，将其作为重要考核内容。

“应该进一步明确政府性融资担保机构担保放大倍数下限（如不低于5倍），引导政府性融资担保机构提高资金使用效率。”杨小平建议。

值得注意的是，一些地方实践显示，通过科学完善的融资担保机制能够有效解决小微企业因缺乏抵押而导致的融资难问题。

“以江西省创业担保基金为例，自创设以来已累计为114万人次、1208亿元的贷款提供担保，贷款还款率为99.95%。贷款质量明显优于其他政府性融资担保机构，根本原因是有一套良性运作机制。”张智富表示。

他指出，在制度设计上，一方面是该担保基金由财政全额拨款设立，专门为初创型企业融资提供担保，所有经费由财政列支；另一方面是该担保基金坚持“应保尽保”，不设利润考核指标，不以赢利为目标，担保损失由财政资金补偿。

而针对银担合作实践中，银行承担的风险比例往往很难到位，存在现实困难这一问题，前述融资担保人士认为，在顶层制度设计未到位的情况下，片面强调分担比例、费率硬指标意义不大。“银行存在坏账率考核的现实压力。如果硬去完成分担指标，银行也可以通过要求企业交保证金、提前还款等方式去转化，实际结果还是加重企业负担。”

西南财经大学金融学院数字经济研究中心主任陈文在接受记者采访时表示，上述症结的根源是在小微信贷业务上银行方高度强势，培育一些真正服务小微的中小银行，从而提高银行服务小微的积极性和主动性势在必行，这几年的民营银行试点是一个非常好的尝试。

事实上，针对政府性融资担保松绑考核机制等建议近年来市场呼声颇高，但存在推进难的现象。上述融资担保机构人士无奈地表示，地方国资委对政府性融资担保公司有“净资产收益率”考核，放开考核则对企业根本效益产生影响，牵一发动全身。

在陈文看来，政策性融资担保体系的构建需要全国统筹，并与商业银行等金融机构形成无缝衔接。“政策性融资担保只是转移和分担了信用风险，并没有从根本上解决信用风险问题。经济形势不明朗下，小微企业的信用风险没有得到根本解决，其担保作用就较为局限。”

值得期待的是，国务院金融委最新消息显示，将按照“成熟一项推出一项”原则于近期推出11条金融改革措施。其中之一即出台《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》，推动各级政府性融资担保机构聚焦支小支农、降低担保费率。分析认为，这有望从根源上对上述问题进行治理。