十八届四中全会提出，全面推进依法治国。目前，在农业主要领域基本上做到有法可依。不过，面对农村改革发展的新形势，需要制定新的法律，即使已经出台的法律也面临重新修订问题。

　　7月30日，在农业部农村经济研究中心举办的“2015中国农村发展高层论坛”上，全国人大农业与农村委员会主任委员刘振伟说，现在的农业法制，特别是立法工作面临重要领域立法难、一些法律的可操作性不足、农业执法队伍需要加强的难题。

　　“豆腐法”出台的无奈

　　随着经济体制转型，大多数都是上世纪90年代和本世纪初制定的法律，已经不能适应现在农村改革发展的需要。目前需要修订的法律有《农业法》、《种子法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》、《土地管理法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》。还有一些重要的法律，比如《粮食法》、《农业保险法》、《农业投入法》、《土地污染防治法》等尚未出台。

　　因为国内的法律大部分是原则性的，宣示性的条款多，具体的规则相对弱，可操作性不足。因此被外界调侃为“豆腐法”、“棉花法”。刘振伟回应称，这不是不想搞，是因为搞出来以后，磨来磨去消磨殆尽了。所以，有时候为了考虑法律实施，搞一个原则性的。

　　另外，当前法律修订面临，农业法律、行政法规、地方性法规需要统一，有些地方性的法规突破了上位法，也需要解决。还有政策和法律衔接的问题，改革性规定和沿用法律的规定不相一致。

　　多部法律需要修订

　　2007年颁布实施《农民专业合作社法》。当时的考虑是，先把农民组织起来，建立合作社的框架，因此放低入社的门槛，内部治理结构也很宽松，在公平和盈利的关系上，重点强调公平。结果合作社规模小、实力弱、市场竞争力不强等问题开始凸显。现在也面临修订。

　　刘振伟说，法律过去只是要求农业生产的生产经营者，服务的提供者，现在扩大到综合经营，以及信用贷款。中央文件规定，分红不分息，风险可掌控。也就意味着，现在修订合作社法需要考虑合作金融的内容。

　　今年4月，全国人大常委会审议了《种子法》修订草案的议案。刘振伟说，年内有望进行第二次审议。草案内容包括保护种质资源、完善品种审定登记制度，包括对转基因品种的监管，外国进入我国种业的安全审查等十个方面。

　　根据国家统计口径，农业GDP占总量的10%，但却获得接近三分之一的贷款。刘振伟解释说，这是错觉，是统计口径不准确导致的。原先统计将县域建筑和房地产的贷款剔除后的贷款都算成三农贷款。实际上，和农业直接相关的贷款没有这么大，我们分析10万亿元都到不了。

　　对于一方面农村的金融饥渴，另一方面资金外流严重，出现贷款难，融资难的难题，刘振伟说，希望出台《农村金融法》，搞框架性的制度设计。参照美国社区金融法，凝聚各类机构，建立量化考核机制。

　　他说，现在跟财政部、税务总局商量优惠政策，谁支持三农多谁享受的优惠政策就多，比如营业税，现在信用社是3%，其他金融机构是5%，能不能将来凡是面向三农的金融服务的部分，都调到3%。这是一个设想，诸如此类的事情。

　　土地承包政策与法律的衔接

　　至于《土地承包法》，因为中央改革先行，也面临修订。

　　基于多重考虑，中央实行土地所有权、承包权、经营权的三权分置。如何界定土地经营权就是难题之一。如何定性土地经营权，众说纷纭。有人主张为是债权，有人认为是物权。还有人主张，流转的期限短了就是债权，长了就是物权。

　　此外，中央会议及文件中提到，赋予土地承包经营权抵押担保的融资功能。如果出现风险，就只涉及经营权而非承包权。但问题是，如果土地经营权被界定为债权，它是不能抵押的，只能质押或担保。

　　如何落实土地承包关系长期不变的具体形式也值得考虑。刘振伟说，有要求期限，也有没有期限的。搞民法的专家称，土地承包权是用益物权，就是一种期限物权，期限多长可以商量，不设期限可能说不过去。

　　那么接下来的问题就是，期限多长、期限起点怎么算，以及土地的小调整要不要开个口子。刘振伟说，要不要进行土地的小调整，我们正在研究。不过，开与不开这个口子，土地绝不能打散重分，这条意见是明确的。

　　农民要不要交回承包地，也存在争议。这是因为政策性文件跟法律不一致。《土地承包法》规定，农户到小城镇以后，地可以不交，但是进入社区的市以后，原来的承包地就要交。不过，国务院户籍制度改革的文件不要求将推出土地权利作为落户城镇的条件。所以，法律和政策需要衔接一下。

　　《粮食法》、《森林法》、《扶贫法》也因相应原因尚未出台。

　　刘振伟说，本届人大任期还剩两年半，再加上下一届的五年，七八年的时间把这七八部法律制定出来就很不容易了。法律要建立在实践的基础上，政策的基础上，需要多方支持。

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