美国债务“灰犀牛”来袭，如何在支撑经济复苏同时规避债务风险？

  近年来，债务风险如同“达摩克利斯之剑”始终悬挂在美国经济上空。在美国，由于触及债务上限，引发政府“停摆”、金融市场动荡的情况屡有发生。

  今年再度触及债务上限后，美国共和党与民主党于10月暂时达成一致，参议院投票通过了将短期债务上限延长至12月3日的临时法案，并允许债务限额增加4800亿美元，以维持政府正常运转。

  然而，随着12月的临近，美国政府将再次面临债务违约问题。作为全球最大经济体的美国为何会频频拉响债务警报？新冠肺炎疫情或许是催生美国债务“灰犀牛”的最后推手，但在此之前，长期的财政收支失衡和经济增长放缓已让美国政府债台高筑。

  债务上限不断上调

  美国的债务上限制度始于1917年，最初的目的其实在于定期检视政府开支状况，并在一定范围内提高政府发债的灵活度。当政府债务触及上限后，一旦财政部资金耗尽，美国政府将无法继续履行支付义务，国债也将违约。不过，财政部仍可通过暂停公务员退休及伤残基金等部分基金投资等非常规措施，以及动用财政部一般账户(TGA)余额的方式，继续履行国债还本付息等政府义务。当非常规措施提供的资金及TGA账户余额全部耗尽的那一天，美国政府将无法继续履行支付义务，国债也将违约。

  在最初建国的150年中，美国逐件管理债务。但随着美国政府体系不断完备、复杂性不断增加，这种做法不再适用。为能够顺利参加一战，美国1917年通过了《第二自由法案》，首次对联邦债务进行了总限额的规定，同时规定了特定债务的限额。然而，这条“红线”并没能阻挡住美国债务“滚雪球”，截至2020年底，美国债务占国内生产总值（GDP）的比例已达到129%。

  为了脱离债务上限的束缚，美国政府一次又一次地上调债务上限。据美国财政部数据，自1960年以来，债务上限已被上调78次。2013年，时任美国总统奥巴马签署了《无预算，无工资法案》。该法案使美国政府可以不再明确设定债务上限金额，而是设置暂停期并允许财政部继续发债而不受债务上限限制，暂停期过后，债务上限重置为原有债务上限+暂停期内新增债务。在此之后，美国政府提高债务上限均是通过这一方式。

  为疫情签下巨额账单

  目前来看，新冠肺炎疫情是造成美国债务规模短期内快速扩张的一个主要原因。一方面，疫情直接冲击了的经济增长和对外贸易，使得美国政府财政收入和企业盈利骤降；另一方面，应对疫情冲击的超大规模经济刺激措施，使美国财政支出持续增加。疫情导致消费支出和投资活动下降，美国政府被迫大幅增加支出，以维持总消费并消除危机后果，储备资金及借贷资金是政府支出资金的主要来源，由此美国政府为抗疫签下巨额账单。

  自去年3月疫情在全球暴发以来，美国两届政府已推出了多轮财政刺激计划，分别是特朗普任期内的2.2万亿美元（2020年3月）和9000亿美元（2021年1月）、今年3月拜登签署的1.9万亿美元纾困法案，以及拜登11月刚刚签署的1.2万亿美元《重建更好未来》基建法案。本轮财政刺激力度已大幅超过次贷危机时期，创美国“罗斯福新政”以来之最。与此同时，美国经济遭遇“滑铁卢”。受疫情影响，美国去年第二季度国内生产总值（GDP）年化萎缩31.4%，创下有记录以来最大跌幅。虽然在复工复产后经济数据有所好转，但美国2020年全年GDP增速仍为负3.5%，创1946年以来新低。入不敷出下，导致美国联邦政府债务激增，截至2021年8月，美国联邦债务已经突破28.4万亿美元债务上限。

  疫情影响下，美国经济前景仍充满不确定性。为推动经济复苏，今年虽然较去年有所缩减，但总体上支持性的货币与财政政策仍在持续。大规模的财政刺激政策势必将进一步推升美国债务水平。根据美国国会预算办公室（CBO）的成本测算，拜登推出的《重建更好未来》基建法案所产生的收入并不足以覆盖成本，该法案将在未来10年内产生1.636万亿美元的支出和1.269万亿美元的收入，在不包括其中税收条款可能带来的任何额外收入情况下，导致联邦预算赤字增加3670亿美元，或将美国联邦政府推向债务危机边缘。根据该机构的预估，按现有政策和对未来政策的预测，预计2021年末，联邦预算赤字将达到30万亿美元，联邦债务占GDP将达到103%，2031年或将达到GDP的106%。

  债务状况不可持续

  事实上，美国债务问题由来已久。在新冠肺炎疫情来袭前，债台高筑就已经成为近年来美国经济的常态。从本质上来讲，政府债务大幅扩张是长期的财政收支失衡和经济增长放缓引起的。进入21世纪，互联网经济泡沫破裂后，美国一直未找到新的经济增长点，加上反恐战争与医疗福利开支大增，这让美国财政入不敷出。此后，由美国次贷危机引发的全球金融危机，更使美国的财政状况雪上加霜。2008年国际金融危机后，美国采取了长期的超低利率货币宽松政策，这带来了经济的复苏，但也使其债务状况进一步恶化。

  在过去50年里，债务增长潮都开始于实际利率较低的环境。在超低利率乃至负利率的情况下，人们很容易相信债务成本很低甚至可能不存在成本，从而依靠大幅举债来提高经济效益。但债务在任何条件下都不会是免费的，超低利率的货币宽松政策虽然在短期内降低了债务成本，但却留下了长期隐患。首先，在债务驱动型经济增长模式下，经济增长越来越多地依赖债务的不断增加，最终国家的财政收入将难以支撑巨额债务利息兑付，可能引发金融危机。其次，庞大的债务规模约束利率上行，尤其是传统实体经济，在需求疲弱的时代，利润率非常有限，所以，只要债务融资成本（财务成本）略有上升，立即显露利润被吞噬，从而降低企业评级，进一步推高其融资成本，从而损害经济长期增长。与此同时，超低利率也带来新发行债务的回报率逐渐下降。

  “以贷为生”的经济增长模式显然不可持续。目前，美国经济正逐步走向复苏，但增长并非一蹴而就。后疫情时代如何在支撑经济复苏的同时规避债务风险，将成为美国政策制定者们面临的新挑战。

   金融时报记者项梦曦，编辑:云阳 杨晶贻