国家反垄断局成立 医疗、医药万亿级市场悬剑于首

  作者： 梁嘉琳

  [ 巨头们要从“大而不能倒”的侥幸心理转向“大而不强容易倒”的危机意识，要从赚取垄断性超额利润转向依靠技术创新、管理创新赚取超额利润，要在落地垂直产业链等提升集中度的行动中高度重视反垄断和公平竞争审查。 ]

  11月18日，国家反垄断局挂牌成立，升格为副部级的国家局。这是我国反垄断领域的一大里程碑，标志着反垄断行政执法资源将更加集成高效。

  今年以来，互联网成为反垄断的主战场。因强制要求商家对电商平台“二选一”，阿里和美团被罚。按理说，医药、医疗行业的市场集中度低于互联网行业，原料药、化学药的“低小散”问题尚未根治，某地大型医疗机构受医疗质量安全监管限制也未能辐射全国。实际上，我国尚未形成足以垄断全国医药产品、医生患者的寡头市场。

  然而，自2009年启动新医改以来，医药行业始终是我国反垄断执法的重点领域。部分医药企业在控制上游原料药后，以不公平高价销售，或在未达成价格共识后拒绝供货，或附加其他不合理交易条件，原料药短缺导致下游药价高涨。2021年，国家市场监管总局开出的第一个大罚单，即是对先声药业滥用原料药的市场支配地位重罚1.007亿元。扬子江药业更是由于与药品批发商、零售药店等下游企业串谋控制药品转售价格、线上药品销售价格，被重罚7.64亿元。

  医疗、医药都事关民生，垄断不仅给有关竞争主体带来经济损失，抑制了市场效率和技术创新，损害了广大患者的消费者福利。患者常因垄断问题而增加就医问药负担，或造成部分疾病得不到及时救治而损害健康权、生命权。垄断问题带来的健康公共产品供给不足或质量下降，还会侵蚀政府公信力。

  早在2016年，针对美敦力与其交易相对人达成并实施心脏血管等三个领域医疗器械产品价格垄断协议，国家发改委罚款高达1.185亿元。2020年，国务院医改领导小组的深化医改重点任务中，再度列入“加大对原料药、进口药垄断违法的执法力度”。

  同为副部级国家局的国家医保局，2018年成立半年内，就推出影响千亿级医药市场、百万家医疗机构的带量集采政策。笔者认为，未来，医疗、医药反垄断需要重视以下三个重大背景：

  算一笔政治账：在医疗领域，部分区域性的大型、中型医疗机构打着“非营利性”旗号从事营利性业务，在享受财政补贴、税收减免等扶持政策的同时又违法违规收受各类“回扣”“返点”获得不公平竞争优势，以单体医疗机构、医疗联合体等名义甚至撬动行政权力实施阻碍社会办医的不公平竞争行为，利用医疗服务的“卖方市场”与信息不对称等优势条件诱导、强迫患者接受过度医疗、实施寻租腐败并赚取垄断利润，相关涉事院长已被查处。

  算一笔经济账：“十四五”时期，我国“医疗费”“医药费”的增量资金来源面临史无前例的挑战，一是随着经济下行压力加大，各地财政收支处于紧平衡状态，公共财政支出中的医疗卫生支出增幅将进一步下行；二是我国基本医保已基本实现全民覆盖而难以扩面增收，新冠疫苗接种更是挤压了医保支出空间，作为最大买单方的基本医保难以为所有高值创新药品、医疗器械、生物制品买单；三是我国居民的自费医疗支出比例仍需下降3~4个百分点至25%左右。受此影响，维系我国医疗、医药系统的可持续发展，只能诉诸存量改革，通过医疗、医药反腐败、反垄断“组合拳”，挤出灰色黑色利益链的水分。

  算一笔行业账：带量集采实施以来，特别是新冠肺炎疫情以来， 具备更强抗风险能力且逆势扩张的几乎是大型医药企业、大型医疗机构，我国医疗服务行业、医药产业的市场集中度预计将逐年提高。随之而来的滥用市场主导地位实施垄断行为，也会成为上述机构的合规风险点。巨头们要从“大而不能倒”的侥幸心理转向“大而不强容易倒”的危机意识，要从赚取垄断性超额利润转向依靠技术创新、管理创新赚取超额利润，要在落地垂直产业链、医药险一体化、紧密型医疗集团等提升集中度的行动中高度重视反垄断和公平竞争审查。

  笔者向国家反垄断局提出以下建议：一是会同国家立法、司法机关、有关行业主管部门，明确《反垄断法》及其实施细则对以下法人机构的主体适用问题：外资医药企业，国有医疗医药集团、公立医疗卫生机构等公有制、混合所有制机构，管理紧密型县域医共体、集团采购组织（GPO）的基层政府，事业单位、行业协会等具有管理公共事务职能的组织；二是借鉴《关于平台经济领域的反垄断指南》的经验，尽快制定出台医疗医药领域的反垄断指南、公平竞争审查实施细则，并为提高行业主体的合规依从性，对应出台该领域的经营者反垄断合规指南；三是在各级反垄断执法部门按案件比例，配齐医疗、医药相关专业人员，委托第三方专业机构，力戒“外行查内行”，以免误伤公益性机构、改革派力量。

  （作者系价值医疗顾问专家委员会秘书长，本文仅代表作者个人观点，与所供职单位的立场无关）