《中国金融》｜规范平台企业发展的国际实践

作者｜程家鼎「国务院金融稳定发展委员会办公室秘书局」

文章｜《中国金融》2021年第21期

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互联网平台企业天然具备“赢者通吃”属性，容易无序扩张，形成市场垄断。从国际上看，美国、欧盟等也日益关注平台企业的扩张和监管问题，采取了一系列措施抑制垄断行为，完善数据治理，保护市场竞争。

部分国家对平台企业过度扩张的担忧不断扩大，规范发展已成共识

通过掌控用户数据信息、占据网络出入口，平台企业拥有越来越强的经济实力和市场影响力，对居民生活、经济发展乃至政府运行都产生了深远的影响。据统计，世界上超过30亿人使用脸书、谷歌、亚马逊、苹果等公司的产品，这四大公司2019年的营业收入接近9000亿美元，超过了90%以上主权国家的GDP。部分国家民众、学者和政府的担忧不断增加。

一是民众担忧数据隐私安全问题。近年来，平台企业屡屡出现数据泄露现象，涉及的用户数量、信息种类不断增加。例如，2018年谷歌数十万份账户资料被泄露，2021年脸书被曝出泄露超过5亿用户信息。美国有调查显示，72%的调查对象认为，他们没有从收集到的关于他们的数据中获得任何有意义的好处；75%的调查对象认为，政府要对数据隐私进行更多的监管。

二是学者担忧影响舆论乃至选举。美国学者弗朗西斯·福山在《如何从科技手中拯救民主》一文中提到，“平台企业创造了所谓的过滤气泡，即通过算法使用户反复接收到此前已经深信不疑的信息。在这样的环境中，平台得以放大或掩盖特别言论，进而影响民主政治辩论。这令人不安。最令人担心的是，这些平台的力量非常强大，已经足以有意或无意地左右选举。”例如，2018年剑桥数据丑闻中，脸书用户数据泄露，导致美国总统选举都受到影响。

三是政府担忧平台权力从商业领域延伸至公共政治领域。一些平台企业已经不满足于商业领域，开始强势渗入公共领域，对公共政治产生更大影响。例如，2020年澳大利亚众议院出台《新闻媒体和数字平台强制性议价法案》后，脸书全面封禁澳大利亚新闻，限制该国用户分享和获取海外新闻的权限，以示反对。2020年，美国众议院调查报告认为，谷歌等科技巨头在关键业务领域具有强大的“垄断权”，这阻碍了创新，减少了消费者的选择，甚至削弱了民主制度的根基。

各国采取的措施基本相同，从反垄断入手强化数据隐私保护

加强反垄断监管

一是强化反垄断调查。欧盟对数字经济的反垄断监管持续保持高压态势，近年来进行反垄断审查的范围、频次不断提高，惩罚力度也在不断增大。据统计，2017～2020年，欧盟对谷歌、亚马逊、脸书、苹果四家科技巨头共发起22项反垄断调查，其中对谷歌作出三次反垄断处罚，总计罚款82.5亿欧元。美国政策较为宽松，反垄断调查多以和解结束，但近期监管政策逐渐收紧，态度转向审慎。美国众议院在2019年启动了对数字市场竞争的深入调查，重点评估谷歌、亚马逊、脸书、苹果等科技巨头的垄断行为，2020年正式发布了《数字市场竞争调查报告》，认定前述四家科技巨头利用市场支配地位打压竞争对手，严重阻碍市场创新，并先后对脸书和谷歌启动反垄断诉讼。此外，美国联邦贸易委员会还要求，脸书就用户隐私泄露问题支付50亿美元罚款。

二是限制并购或强制分拆。英国竞争和市场管理局在2021年8月初步否认了英伟达（NVDIA）收购芯片制造公司Arm，认为这项并购会削弱数据中心、物联网等行业的竞争。美国司法部在2020年阻止了VISA收购金融科技公司Plaid，理由是此项收购会妨碍支付行业竞争效率。美国联邦贸易委员会以及48个州和地区的总检察长联合在2020年对脸书发起反垄断诉讼，指控其收购小型初创公司以遏制竞争，要求其剥离Instagram和WhatsApp两项业务。

三是制定适应数字经济的反垄断法规。欧盟制定了《数字服务法》和《数字市场法》两部草案。《数字服务法》界定了数字服务的范畴，从内容、商品和服务等维度明确在线平台的责任和义务，构建用户的基本权利保护机制。《数字市场法》基于业务规模（营业收入或市值）、用户数量和预期地位三大标准明确提出了“守门人”的概念，指出“守门人”不得过度收集数据，不得拒绝数据共享，不得自我优待、限制用户使用其他平台等。同时提高了处罚力度，如果违反上述规定，“守门人”将面临最高全球营业额10%的罚款，5年内出现三次以上违规情况，欧盟委员会可要求其重组或分拆。日本在2020年出台了《数字平台交易透明化法案》，要求平台企业公开披露更多信息，如数字平台达到规定规模后，必须通知经济产业大臣。同时，平台每年要向经济产业大臣提交报告，由经济产业大臣对平台的透明度和公正性进行评估。目前，美国正在审议《美国创新和选择在线法案》《终止平台垄断法案》《平台竞争与机会法案》等与反垄断相关的法案，推动反垄断法改革。

强化数据隐私保护

欧盟加强统一立法，出台《通用数据保护条例》。2018年5月，欧盟正式实施该条例，并设立了专门的个人数据监督管理机构。一是拓展个人数据范围。按照《通用数据保护条例》界定的范围，个人数据包括任何可识别自然人的信息，如IP地址和网络Cookies、基因和生物识别数据等，并强调种族、宗教信仰、健康数据等个人敏感信息应满足更高标准的数据保护要求。二是赋予用户更多权利。条例规定用户享有数据的携带权和删除权，即“有权在不受任何妨碍情况下以结构化和可转移方式获取其个人数据”，以及“有权指令其数据持有者永久性删除数据，或将之转移给其选择的任何其他人”，还规定了数据控制者和数据处理者须遵守的义务，如须事先取得数据主体同意，才能处理数据。三是提高处罚力度。对于违反《通用数据保护条例》的企业，将被处以最高2000万欧元或相当于其年度全球营业额4%的罚款。

美国各州对数据隐私保护单独立法。一是在联邦政府层面，虽然在1974年颁布了《隐私权法》，但该法不是专门针对数据隐私保护问题，也不能适应数字经济时代的新形势。美国国会曾多次提出数据隐私保护法提案，试图在联邦政府层面统一立法，但均未达成一致意见。二是在州政府层面，目前已有超过25个州准备制定数据隐私保护法，纽约州、北卡罗来纳州、新罕布什尔州和宾夕法尼亚州的法案处在正式审议阶段，加利福尼亚州、弗吉尼亚州和科罗拉多州已经出台类似相关法案，分别为《加州消费者隐私法案》《消费者数据保护法》和《科罗拉多州隐私法》。考虑到苹果、脸书、谷歌等科技巨头均在加利福尼亚州，《加州消费者隐私法案》最受关注。该法案适用范围包括年收入超过2500万美元，或者涉及超过5万人数据的企业，赋予用户要求机构删除个人数据，公开如何收集和共享信息，不得出售个人数据，以及对违反法律的机构提起诉讼等权利。

日本注重发挥行业自律组织作用。2017年5月，日本修订了《个人信息保护法》，规定政府主体或者民间主体，有权针对特定领域制定个别法或特殊法，要求相关企业构建自律规范，对经营者行业自律明确提出必须建立个人信息保护体系、个人信息导出风险评价机制以及加强业务人员培训等要求。同时，该法律特别增加了“在向第三方提供数据时应事先征得用户本人同意”的条款。

此外，各国还在加强对数据算法的监管，要求算法必须是可解释、可验证，同时也是透明和公平的，避免消费者歧视。例如，美国国会正在制定《算法问责法》，欧盟委员会发布了《可信的人工智能道德准则》，英国信息专员办公室推出了“人工智能审查框架”，新加坡个人信息保护委员会提出了《人工智能监管框架范例》，等等。

征收数字税

数字税就是对平台企业基于用户数据获取的收益征税。目前，全球已有20多个国家开征数字税，将数字企业作为征收对象，并且“抓大放小”，规制大企业，保护中小企业发展。具体看主要有两种方案。

一是欧洲国家基于“用户参与”方案出台数字服务税。“用户参与”方案认为，用户提供了数据资源，参与了平台价值创造，应当分享数据收益。法国在2019年出台《数字服务税法案》，征收对象为从事销售数据、线上中介服务的企业，征税门槛为全球收入超过7.5亿欧元、法国收入超过2500万欧元，税率为3%。英国在“2020年春季预算”中宣布征收数字税，征税对象为从事社交媒体、搜索引擎、线上中介服务的企业，征税门槛为全球收入超过5亿英镑、英国收入超过2500万英镑，税率为2%。奥地利、意大利、西班牙、捷克、土耳其等国均已经开始征收数字税，方案与法国、英国基本类似。

二是印度和印度尼西亚基于“显著经济存在”方案出台均衡税。“显著经济存在”方案认为，即使没有物理存在，但如果平台通过互联网在消费者所在地开展商业活动，持续产生收入，那么可认为平台在消费者所在地拥有“显著经济存在”，当地政府可据此征税。印度在2016年开始征收均衡税，征收对象为从事线上广告的企业，征税门槛为营业收入超过10万卢比，税率为6%。2020年起，印度扩大了均衡税的征收范围，新增从事电商服务的企业，对这类企业的征税门槛为营业收入超过2000万卢比，税率为2%。印度尼西亚计划开征与均衡税类似的“电子交易税”，税基、税率和缴纳程序等细节尚未公布。

此外，经济合作与发展组织（OECD）还在制定统一的数字税法案。2020年1月，OECD/G20发布了《关于“双支柱”方案应对经济数字化税收挑战的声明》。其中，第一支柱是征收数字税，第二支柱是设置全球最低税率，防止数字企业逃税。目前，征收数字税的方案尚未达成一致意见，但是设置全球最低税率的方案已经通过，全球最低税率定在15%。

加强金融科技监管

一是要求金融业务全部纳入监管。美国要求金融公司持牌经营，纳入现有金融监管框架。例如，苹果、谷歌等从事支付业务，均须借助现有支付系统，如银行信用卡等。再如，美国将利用自有资金发放贷款或提供信贷信息撮合服务的网络平台统一界定为“放贷机构”，要求其获得注册地所在州发放的贷款业务许可证。欧盟、瑞士将基于“相同服务、相同风险、相同规则”的监管原则，将现有监管框架延伸至金融科技领域，如规定金融科技企业须遵守反洗钱和反金融恐怖主义相关规定。英国、新加坡出台“监管沙盒”政策，允许企业在监管部门提供的“安全空间”内，对创新性的商业模式与金融产品进行测试。测试活动全程监控，经监管部门评估不危害金融稳定、不损害消费者权益并获得许可后，才可以大规模推广。

二是针对互联网特点，更加注重金融消费者保护。美国消费者金融保护局要求企业提供创新性金融产品在消费者权益保护方面的说明，包括该创新产品与市场产品的区别、潜在风险及保障措施等。英国金融行为监管局在“监管沙盒”测试过程中，要求只对完全知情的消费者进行测试，提倡针对每个项目制定具体保护措施，灵活保护消费者利益。

三是建立专门机制，加强对金融科技的跟踪研究和风险评估。美国财政部设立了金融科技委员会，联邦储备委员会设立了跨行业工作组，研究分析金融科技监管问题，并开设金融科技对话机制。英国金融行为监管局启动“创新工程”项目，针对金融科技建立机制安排。法国金融市场管理局设立了“金融科技与创新部门”。日本金融厅设立金融科技咨询支持小组和专家小组，成立“金融科技创新中心”及“战略发展和管理局”，处理加密货币、金融科技和洗钱问题。

上述国际实践为我国促进平台企业健康发展提供了以下借鉴。一是强化反垄断监管，加大反垄断调查、处罚力度，纠正平台企业不正当竞争行为，维护市场秩序和创新活力。二是强化数据保护，明确和保障个人数据权利，督促平台企业依法合规地收集、使用数据。三是强化金融科技监管，遵循持牌经营和功能监管原则，将平台企业金融活动全部纳入监管，“同样业务、同样监管”，注重加强金融消费者权益保护。四是坚持规范发展并重，在出台各项措施加强监管的同时，也坚持市场化、法治化、国际化原则，保护产权和知识产权，支持推动创新。■

（责任编辑  赵雪芳）

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