财政部8月27日公布《2021年上半年中国财政政策执行情况报告》（下称“报告”），通过该报告可管窥下半年财政政策走势。

报告指出，下一步将提升积极财政政策效能，加快下半年预算支出和地方政府债券发行进度，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，统筹做好今明两年财政政策衔接，应对好可能发生的周期性风险，巩固经济稳中向好态势，努力完成全年经济社会发展主要目标任务。

市场预计，由于经济下行加大，下半年专项债发行将适当提速，以稳投资稳增长。国家统计局数据显示，1-7月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长4.6%，相比1-6月回落了3.2个百分点。

财政支出将加快

报告认为，上半年财政预算执行总体良好，保持了适度支出力度。全面落实“六保”任务，切实维护经济发展和社会稳定大局，有力促进经济社会稳定恢复和民生持续改善。

比如，就业是最大的民生，在支持就业方面，今年中央财政拿出567.6亿元就业补助资金预算，支持就业创业扶持政策落实。此外，继续实施普惠性失业保险稳岗返还政策，上半年向37.5万户企业发放失业保险稳岗返还资金95.2亿元，惠及职工942.9万人。

报告表示，上半年国民经济稳中加固、稳中向好，在此基础上，财政收入呈现恢复性增长，民生等重点领域支出得到有力保障，预算执行情况总体良好。

数据显示，上半年，全国一般公共预算收入117116亿元，同比增长21.8%，比2019年同期增长8.6%。其中，中央一般公共预算相比2019年同期增长5.9%；地方一般公共预算本级收入相比2019年同期增长11.1%。同比增速较高主要是去年同期收入基数较低和当前工业生产者价格上涨较快。

“6月末财政收入预算完成进度达59%，显著高于历史同期水平。一方面与年初财政收入目标设置得较为谨慎有关，另一方面也反映出经济处于较为活跃的状态。”广发证券(000776,股吧)资深宏观分析师吴棋滢表示。

支出方面，上半年全国一般公共预算支出121676亿元，同比增长4.5%。报告称，全国财政“三保”等重点支出增长较快，基本民生支出得到较好保障。教育、住房保障、社会保障和就业、卫生健康支出分别增长10.1%、15.1%、8.2%、3.8%。

从进度看，1-6月进度达49%，整体进度仍弱于2017-2019年。此次报告指出，下一步要进一步实施好常态化财政资金直达机制，加强监控分析研判，确保常态化直达机制平稳运行、精准高效，加快财政支出进度，强化重点领域支出保障，切实提高资金使用效益。

“整体来看6月支出加速特征已现雏形，但考虑到6月本是传统支出大月，这一支出增速仍不算太高，处于进度加快的初级阶段。下半年无论是一般公共预算支出，抑或是包含专项债的政府性基金预算支出，仍存进一步加大支出力度的必要性。”吴棋滢称。

专项债发行要提速

报告称，今年提请全国人大批准2021年新增地方政府债务限额4.47万亿元，较上年减少2600亿元，保持积极的财政政策支持力度和宏观杠杆率基本稳定的同时，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。

数据显示，今年新增一般债限额为8200亿，新增专项债限额为36500亿。Wind数据显示，上半年新增专项债发行规模约一万亿（扣除中小银行专项债，因该额度是上年结转），完成全年额度的27.4%，远低于去年同期的61%；新增一般债发行0.46万亿，完成全年额度的56%，和去年同期相当。换言之，今年专项债发行进度较慢。

21世纪经济报道记者采访了解到，其原因在于今年稳增长压力不大，因此提前批额度下得相对较晚，专项债也不必急于发行。此外，由于前两年专项债大规模发行带来资金闲置等问题，今年对专项债项目审核更加严格。

财政部预算司副司长项中新7月20日在2021年上半年财政收支情况新闻发布会上表示，专项债发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债券恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，这样既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。

报告提出，下一步将适度提速地方政府专项债券发行，用好地方政府专项债券资金，指导地方加强项目储备，推动今年底明年初形成实物工作量。分月份来看，今年1-2月专项债发行额度为0，3-6月分别为264亿、2056亿、3516亿。7、8月发行已经提速，其中7月发行4088亿，8月发行规模预计超过5000亿。

此前，21世纪经济报道曾独家报道，按照监管要求，地方将预留部分专项债额度在今年12月发行，这部分资金需在明年年初支出形成实物工作量，预留额度可能在20%左右。因此9-12月专项债的发行节奏可能为9月约5000亿、12月约7000亿，10、11月合计发行约6000亿。

中泰固收首席分析师周岳表示，预留部分新增债券额度在今年12月份发行，并于明年初支出形成实物工作量。这是基于“跨周期调节”的政策需要，考虑到明年新增专项债限额可能低于3万亿，预留额度有助于降低财政退坡风险，平衡今明两年的支出强度，应对明年更大的稳增长压力。

吴棋滢认为，在政策推动鼓励下，年内“财政资金—实物工作量”的传导时滞将较前期有所缩短。伴随着专项债的放量与四季度的淡季转旺，未来数月整体的基建投资情况将有所提振，但不应忽视地方隐性债务防控这一因素对基建投资的影响。

此次报告表示，要强化监督问责，继续着力防范化解地方政府隐性债务风险，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，强化部门间信息共享和协同监管，对审计、财会以及各类行业监督发现的隐性债务问题，发现一起、查处一起、问责一起。

比如，最近云南省财政厅公开了普洱市思茅区违规举债融资问责情况。2018年思茅区政府通过地方融资平台向农发行融资贷款7500万元，用于农村危房改造项目，形成隐性债务，当地12名领导干部被问责。

值得注意的是，云南披露的此次问责结果中，对相关责任人问责时有多个“时任”的表述，意味着虽然多个责任人后来职务有所变动甚至升迁，但依然被追责。这反映了“终身问责、倒查追责”机制有所强化。

（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）

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