中央密集提及降低政府杠杆率 释放哪些信号

  随着经济稳步恢复，前期政府加杠杆转为适度降低杠杆，为应对未来不确定性因素预留政策空间。

  统计局最新数据显示，今年一季度，中国国内生产总值同比增长18.3%，比2019年同期增长10.3%，显示出经济运行持续稳定恢复。但经济企稳的同时，国内外不确定性风险依然较大，经济恢复基础还不牢固，仍需保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性。

  近日，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出充分发挥财政政策逆周期调节作用，安排财政赤字和举借债务要与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间。

  在此之前，3月15日召开的国务院常务会议提出，“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”。3月底的国务院常务会议再次强调，引导地方利用财政收入恢复性增长合理降低政府杠杆率，防止盲目铺新摊子，增强财政可持续性。

  今年为何要降低政府杠杆率？如何降低政府杠杆率？政府杠杆率能有多大程度的下降，将带来哪些影响？第一财经记者采访了多位财税专家，他们普遍认为，去年为应对疫情，政府杠杆率有明显上升，而随着经济稳步恢复，为增强财政可持续性，需要控制政府杠杆率，也就是政府负债率。尤其是未来政府显性债务仍保持适度增长大背景下，要遏制地方政府隐性债务增长，并积极稳妥处置存量隐性债务。

  第一财经：怎么理解政府杠杆率这个概念，是否包括地方政府隐性债务？目前中国政府杠杆率是什么水平，风险是否安全可控？

  中国财政学会副秘书长冯俏彬：政府杠杆率基本上等同于政府负债率，就是政府债务余额占国内生产总值比重。目前官方统计的2020年底政府负债率是45.8%，但这里的政府债务不包括政府隐性债务。

  目前来看，中国的政府杠杆率水平低于国际警戒线（60%），债务风险总体安全可控。但是由于各种原因，前期地方政府隐性债务增加明显，这部分债务并未统计在政府杠杆率中，会一定程度上增加政府债务风险。这部分隐性债务体现在整个宏观杠杆率中。

  中央财经大学教授温来成：政府杠杆率实际就是政府负债率，一般不包括隐性债务，目前政府负债总体风险可控。去年受疫情影响，政府杠杆率有明显上升（增加约7个百分点）。今年政府债务发行规模略低于去年，整体上来看，政府杠杆率总体平稳，甚至可能略有降低。

  粤开证券研究院副院长罗志恒：上述国务院提及的政府杠杆率下降，这里的“政府杠杆率”是指全国包含地方隐性债务的口径。宏观杠杆率要下降的实质是GDP增速要快于负债增速，如果将负债视为投入，GDP视为产出，则可以大致将政府杠杆率的变化视为产出效率的变化。但是随着基建边际产出下降，政府杠杆率易上难下。

  2020年底，我国显性政府债务的杠杆率是45.8%。按照今年GDP名义增速10%计算，2021年GDP为111.76万亿元；而根据今年预算报告，2021年新增赤字3.57万亿元，根据今年的政府工作报告，2021年拟发行地方政府专项债券3.65万亿元，合计增加债务7.22万亿元。按此数据计算，则政府杠杆率为48.1%，高于2020年2.3个百分点。

  所以显性债务杠杆率是很难下降的，除非严格控制并降低隐性债务增速，才可能使得总体政府杠杆率下降。

  目前中国政府债务风险总体安全可控，显性债务水平在全球处于中等水平，政府债务风险主要包括：一是偿债集中带来压力；二是西部地区债务风险较大，财政减收压力下地方债务风险有所扩大；三是地方政府隐性债务仍待化解。

  近年来，政府杠杆率增速得到控制，去年因疫情特殊原因快速提高。我们应该客观、理性地看到地方政府债务的两面性，既有风险的负面影响，也要认识到债务推动了经济发展、积累了一批优质资产的积极作用，适度超前举债拉动基建有利于经济发展和城镇化进程，降低社会成本，提高当地居民生活水平。

  但需要注意的是，债务对经济的促进作用在减弱，且风险越来越高。未来债务仍会上升，应该控制的是宏观杠杆率的增速，化解风险不宜粗暴地直接削减债务，而是通过改革促进经济高质量发展，提高经济效率，做大分母来稳定债务率。

  第一财经：政府杠杆率有多大下降空间？如何降低政府杠杆率？

  对外经济贸易大学教授毛捷：政府杠杆率大幅下降不太可能。从国际经验来看，主要发达国家人均GDP在1万美元到2万美元之间时，政府杠杆率基本呈现平稳上升的趋势，很少有下降。

  从中国情况来看，前些年短期限的地方政府债券相继到期，今明两年是还本付息高峰期，需要发行再融资债券来偿债，因此近些年地方再融资需求大，显性债务的负债率不大可能大幅下降。因此当前主要降低地方政府隐性债务，化解存量隐性债务。

  冯俏彬：政府杠杆率下降的具体幅度很难确定，但是总体来看，两次国务院常务会议关于降低政府杠杆率的表态，说明在保持财政政策不搞急转弯，继续对经济社会发展提供必要支持前提下，高度关注政府负债率上升的问题，关系到财政可持续性和财政安全。把政府杠杆率控制在合理水平，能够为国家经济社会健康发展创造更好的条件。

  目前国家化解地方政府债务风险的方向十分明确：一方面是有效管好法定债务，合理确定债务规模，加强地方政府债务管理；另一方面是坚决遏制隐性债务增长，稳妥化解隐性债务存量。

  温来成：疫情之后，财政政策逐步走向常态化，今年估计政府债务率有所下降，但幅度不大，只是一种导向。目前主要还是化解地方政府隐性债务，加快地方政府融资平台公司转型，遏制隐性债务增量。

  罗志恒：目前来看，显性债务杠杆率难以下降。隐性债务在通过展期、转企业债务、资产证券化等方式增速将被控制住，但是要完全控制甚至绝对规模下降是比较难的，因为当前地方财政收支形势依然紧平衡，部分地方政府不得不仍继续借债。

  城投债不能全部算作地方隐性债，也不能全部算作企业债，而是与政府有千丝万缕联系的、介于企业债和政府债之间的性质。在城投 公司的组织、人事任命均由政府控制的前提下，城投债某种意义上承担政府职责，目前与政府关系紧密的城投债余额为10.76万亿元。如果要使包括城投债在内的政府债务杠杆率下降，根据计算，城投债的余额要净减少1.5万亿元，难度较大。

  降低政府杠杆率，短期需要化解存量集中到期风险，比如安排财政资金偿还，通过财政资金使用效率的提升为偿还债务留出空间等；中期应着眼于体制改革，包括财政体制、政绩考核体制和政府债务管理体制，从根本上控制债务增量；长期应深化改革开放，通过推进经济高质量发展做大分母降低杠杆率。