2021年财政方向确定

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【正文】

2020年中央经济工作会议强调地方政府隐性债务（中央经济工作会议释放哪些重大信号？），昨天的国务院常务提出今年政府部门杠杆率要降低、今年的财政预算报告则专门明确地方政府隐性债务问题，因此今年的政策看点在于财政政策，其中政府部门杠杆率和地方政府隐性债务（地方政府债务手册（2020年版））是关键，而货币政策可能不会有什么新动作、更多是以观望为主。

一、关注国务院常务会议的两个重要表述

2021年3月15日召开的国务院常务会议有几个值得关注的表述：

（一）科学把握国内经济运行同比和环比态势

国务院常务会议提出“密切跟踪世界经济形势变化及对我国影响，科学把握国内经济运行同比和环比态势”。这主要是因为今年的经济基本面指标会比较异常、国外经济复苏呈现一定分化态势，特别是同比指标。需要同比指标与环比指标之间的相互验证，并根据实际情况或与2019年的同期数据进行比较可能才会有意义，一旦发现经济基本面指标并不如所预期的那样，政策层面也会适时而动，服务于就业优先政策。

一个很简单的示例可以帮助我们理解今年前两个月的经济运行情况，最新数据显示2020年2月和2021年2月工业增加值累计同比增速分别为-13.50%和35.10%，则若不考虑价格因素，可进一步推算出相较于2019年前两个月，2020-2021年前两个月的工业增加值累计同比增速年平均为8.10%。

（二）保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低

从国务院常务会议的表述来看，从今年开始就要真正践行这一目标，且主要是从政府部门着手，这也和2020年中央经济工作会议提出的“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”这一任务相对应（中央经济工作会议释放哪些重大信号？）。因此今年重要的看点便是地方政府隐性债务风险工作，毕竟地方政府真正的债务在于规模庞大、涉及面更广的隐性债务。

二、全球主要经济体中，中国政府部门杠杆率处于明显低位，那为何还要降？

（一）如果单从数据上来看，中国政府部门的杠杆率实际上并不高。以最新数据来看，中国政府部门杠杆率为45.60%，远远低于日本的223.30%、美国的118.90%和G20的99%，同时也远远低于印度的83.30%和新兴市场的59.30%。

（二）既然不高，为什么还要降呢？我们理解这是从广义口径的角度来提的，即这里的政府部门杠杆率包含了隐性债务的内涵，即把国企和融资平台的债务也纳入了进来。因为在全球主要经济体中，中国的非金融企业部门杠杆率是最高的，而中国非金融企业主要是由国有企业和平台构成，因此非金融企业的债务大多也是地方政府隐性债务。

同样以最新数据来看，中国非金融企业部门杠杆率高达162.30%，远远超过印度的56.90%、美国的83.50%、G20的106.20%，同时亦远远高于新兴市场的115.20%和日本的114.20%。

三、关注2020年预算执行与2021年预算草案报告

2021年3月14日，新华社授权发布的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》在提及2021年财政政策时有几个点同样值得关注：

（一）2021年财政收支形势不乐观

虽然由于2021年基数较低，随着经济逐步恢复常态、价格指数反弹，财政收入将恢复性增长，但考虑到财政支出增长刚性较强、实际可用的财力总量增幅较低，今年财政收支形势总体仍不乐观，而债务等重点风险亦不容忽视。

特别是3月15的国务院常务会议也提出“服务业、小微企业和一些地方经济恢复仍面临不少困难”，这里面的“地方经济”便是针对部分地区的财力问题。

（二）抓实化解地方政府隐性债务风险工作

报告顺应中央经济工作会议的要求，明确提出要抓实化解地方政府隐性债务风险工作（地方政府债务手册（2020年版）、以白酒为代表的资本市场化债模式——地方债务化解手册），这实际上是和国务院常务会议提及的降低政府杠杆率是一脉相承的。

1、将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，保持隐性债务不新增、存量隐性债务逐步压降化解，对地方政府继续通过融资平台、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债违法违规举债行为，保持高压监管态势。

2、落实省级党委和政府对本地区债务风险总责的要求，指导督促地方建立市场化、法治化的债务违约处置机制，避免市场存在财政兜底幻觉，推动债权人、债务人形成风险共担的共识。

3、和发改委、金融监管机构等各部门配合，推进数据对比校验。

这里强化了省级党委和政府的责任。同时提及的“建立市场化、法治化的债务违约处置机制”亦非常值得关注，这意味着部分融资平台整合、推动相关国企的政府融资职能以及国企改革在某种程度上也和化解地方政府隐性债务有关。我们理解一些融资平台违约或国企违约可能是题中应有之义，只要是所谓的“市场化、法治化”和不扩散不蔓延即可。

四、化解隐性债务的可能举措

实际上早在2018年8月，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》便已下发（但这两份文件未公开），多地根据这两份文件还出台了具体化解隐性债务的方案，我们之前看到的白酒化债、部分地区限制融资成本等便属于其中方案（以白酒为代表的资本市场化债模式——地方债务化解手册）。

总的来说化解隐性债务的具体措施包括但不限于：

（一）整改政府投资基金、专项建设基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为、严禁各种违法违规担保和变相举债行为。

（二）通过置换和变现资产等方式降低信托和融资租赁等非标融资的比例。

（三）有效抑制地方不具备还款能力的项目建设、严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。如报告针对地方专项债明确提出要按照“资金跟着项目走”的原则，适当放宽发行时间限制，优化债券发行期限结构，合理扩大使用范围，优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子。

（四）管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

五、当前财力如何？

《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》既详细剖析了2020年的财政预算执行情况，亦对2021年预算进行了明确，这有助于我们基于一般公共预算（也是我们通常所讲的财政收支）、政府性基金预算（含抗疫特别国债、地方专项债以及卖地收入）、国有资本经营预算以及社保基金预算等四本账来了解当前的财力情况（对财政的深入分析可参见财政分析手册（2020年版））。

（一）《预算法》明确四本预算应当保持完整、独立。其中政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接，而相互之间可以通过一些结转项、基金和资金调入等进行衔接。

（二）计算四本账的收支差额时，不能简单相加，需要剔除一些重复项（如社保基金预算中的财政补贴收入、一般公共预算调入政府性基金的税收返还项目等等）。同时还需要考虑到中央预算调节基金这一跨期平衡项目。

（三）四本预算中，每年的一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社保基金预算收入分别约为20万亿、13万亿、5000亿和9万亿，而一般公共预算的缺口体现为赤字并通过债券募集资金和其它预算调入资金弥补，政府性基金预算则主要依靠地方专项债、国有土地使用权出让收入等。

（四）四本预算中，一般公共预算与政府性基金预算是主体部门，考虑到一般公共预算的收支相对比较稳定，因此每年地方专项债、国有土地使用权出让收入才是地方财力真正可以支配的。从每年的国有土地使用权出让实际收入均明显大于其预算收入来看，土地财政的问题仍然比较严重。虽然我们看到2021年卖地收入的预算为8.41万亿，和2020年实际数基本持平，但较2020年的预算数据仍然大幅增长19.51%，处于明显高位。

现在可能更需要关注的是，货币政策是否会或如何配合地方政府部门解决隐性债务问题或降低政府部门杠杆率？

【完】

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