美国新一轮政治周期如何开启

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经济观察报 记者 高瑞东 2021年1月20日，拜登正式就任美国第46任总统，美国新一轮政治周期开启，中美博弈也将进入新阶段。我们通过观察拜登核心团队成员，结合他们对经济发展与安全政策上的观点，认为未来拜登政府对华政策将会呈现遵守规则与秩序、重视盟友关系、加强战略竞争等特点。

一方面，拜登认为中国是美国最主要的战略竞争者，拜登上台后必然会维护美国利益，内修政理、外抚盟邦，从优势地位和中国开展竞争与合作。另一方面，拜登丰富的参政和外交经历，决定其对华策略将在很大程度上遵循一般外交决策和国家互动基本原则，有别于特朗普式的反复无常。

一、拜登排兵布阵与特朗普有何不同

总体看，和特朗普政府相比，拜登阁僚具有以下特点：一是多为领域专家，经验丰富，教育背景优秀；二是从政经验更加丰富，兼具奥巴马政府内阁工作经验和地方治理经验；三是多为温和建制派，政治立场并不极端，政策可预测性较强；四是机制创新，新设白宫国家安全委员会印太政策高级协调员职位，统筹各部门印太事务以应对中国挑战；五是多元配置，女性及少数族裔内阁成员占比远超特朗普政府。

关键词一：专家精英

拜登内阁成员多为领域专家，在某领域深耕多年，经验丰富，如首席贸易代表凯瑟琳·戴长期在美国贸易代表办公室担任总法律顾问和中国贸易执法总顾问，她一手推动达成美墨加协定，普通话流利，是美国贸易谈判中坚力量；国务卿布林肯曾在奥巴马政府担任国家安全事务副助理和副国务卿，外交经验丰富。从教育背景来看，拜登和哈里斯均是法学博士，提名内阁人选大多都具有名校背景，有12人毕业于常春藤高校，17人具有博士学位，这些内阁人选颇具法律背景。

而特朗普政府许多内阁成员此前并无相关领域经验，如国务卿蓬佩奥此前仅担任律师和众议院议员，无任何外交经验。约翰·凯利此前一直在美国 军方任职，后直接被特朗普任命为白宫办公厅主任。

关键词二：老将新用

与特朗普政府大多重用商界人员不同，政务经验丰富也是拜登内阁团队一大特征。此次内阁人选中，有近一半曾在奥巴马政府任职，大多与拜登有过共同任职经历，白宫办公厅主任克莱因曾任奥巴马时期埃博拉应对协调官，并在拜登担任副总统期间担任其幕僚长；前国务卿克里拟任美国总统气候变化特使，这些安排都显示出，拜登希望借助老将，尽快恢复美国在国际事务影响力。

特朗普则任命多个无直接参政经验的政治“素人”，如商务部长罗斯此前为华尔街投资银行家和私募股权投资人，无任何商业贸易政策制定经验。特朗普就职时提名的国务卿雷克斯·蒂勒森此前一直在埃克森美孚就职，无任何外交经验。

关键词三：温和建制

拜登内阁成员大多为资深民主党建制派人士，政治立场并不激进。如财政部长耶伦政策主张温和，能较好协调财政货币政策，是两党均能接受的财政部长人选。国家安全顾问沙利文主张和中国开展竞争合作，立场并不极端。

与拜登内阁相反，特朗普内阁大多为强硬保守派，在共和党内也属于极右翼。副总统彭斯、白宫办公厅主任马尔瓦尼均为民粹主义色彩浓厚的茶党运动核心支持者，弗林和麦克马斯特等军人先后被特朗普提名为国家安全顾问。

关键词四：新设“亚洲沙皇”职位

拜登任命奥巴马政府资深人士库尔特·坎贝尔为白宫国家安全委员会印太政策高级协调员，统筹协调美国印太政策，被媒体称为“亚洲沙皇”；任命劳拉·罗森伯格为中国事务资深主任，向坎贝尔汇报工作。白宫此前并无这两个职位，此举显示出拜登政对中美关系重视。坎贝尔历来对华态度强硬，但仍坚持竞争为主，斗而不破，以联盟制约中国，因此与特朗普政府不同，其政策或将更可预测。

关键词五：多元配置

拜登新政府将成为美国历史上最为多元的内阁团队，将诞生美国历史上首位女性财政部长、首位非裔国防部长、首位拉丁裔国土安全部长、首位拥有原住民血统的内政部长和首位女性国家情报局局长，多元化人员配置成为拜登新政府一大特色。

从性别看，25名拜登阁僚中，女性有11位，占比44%，男女比例基本相当，而对比特朗普内阁政府，仅有4位女性。从族裔背景看，25位阁僚中有14位官员具有少数族裔背景，涵盖原住民、非裔、拉丁裔等少数族裔，占比高达56%。值得一提的是，这是近三届当选总统提名内阁部长中，首次未出现华裔部长身影。

二、拜登“三支箭”蓄势待发，射向何处

拜登上台数日，在民主党控制国会两院加持下，政令火速发出，不仅涉及疫情救助、种族平等、应对气候变化，而且宣布抗疫国家战略。后续或将推出大规模财政刺激计划，以及10年长期支出计划，涉及传统基建、新能源投资、医疗卫生和社会福利等领域。

第一支箭，上任首日火速签署17道行政命令。

上任首日，拜登火速签署17道行政命令，涉及疫情救助、种族平等、应对气候变化等。一是推出防疫及救济政策，包括要求居民在联邦公共区域内佩戴口罩，援助租客和房主，将禁止驱逐房客的政策延长至3月31日，延长支付学生贷款的时间等。二是欲废除特朗普诸多政治“遗产”，包括重返世界卫生组织，重新审视特朗普此前采取的100多项监管政策等。三是加强种族平等，如叫停修建美墨边境墙、取消穆 斯林移民禁令等。四是应对气候变化，包括取消美加KeystoneXL石油管道项目，重新加入巴黎气候协定等。

第二支箭，宣布抗疫国家战略，倾力抗疫。

上任次日，拜登宣布抗疫国家战略，签署多项行政命令，将加大核酸检测力度，动用《国防生产法案（DPA）》指导企业生产抗疫物资，指示联邦紧急措施署（FEMA）在1个月内开设100个社区疫苗接种中心以加速推进疫苗接种，并组建白宫疫情应对办公室协调各部门应对疫情。拜登此前已宣布抗疫计划，将于上任100天内完成1亿剂疫苗接种，覆盖15%人群。美国疫情形势依然严峻，日均新增确诊仍在20万例左右，日均新增死亡病例也超3000例，预计到2021年2月美国累计死亡病例或超50万，而疫苗接种比例截至1月27日仅为7.45%，控制疫情是拜登政府目前工作重中之重。

第三支箭，后续或将推出长期支出计划、加税及加强监管。

一是提出总额达1.9万亿美元的经济救助计划。首先是直接补贴美国家庭，总额达1万亿美元，包括每人一次性发放1400美元补助金，以及每人每周400美元的失业救济金，持续到2021年9月；其次为企业和地方政府提供4400亿美元的援助；第三为抗疫支出提供4000亿美元。

二是提出未来10年支出6至9万亿美元计划，主要用于基建及清洁能源投资、教育、社会福利、医疗卫生等。具体来看，基建、清洁能源领域计划投资2.4万亿美元，包括对高速、桥梁、市政等传统基建投资1.2万亿美元；对充电桩、水能及太阳能(000591,股吧)等清洁能源投资4900亿美元。此外，拜登提出“购买国货”计划，包括4000亿美元用于联邦政府采购新能源汽车和医疗等领域美国货，及3000亿美元支持5G、人工智能等高新科技领域。教育领域计划支出1.9万亿美元，支持K-12，高等教育及学生贷款等。社会福利领域计划支出1.5万亿美元，关注劳工和老幼领域。医疗卫生领域计划支出1.5万亿美元，将继续推动奥巴马医疗法案，推出公共健康保险等。

三是未来将最高个人所得税税率从37%上调至39.6%，即恢复到特朗普减税前水平；将公司税从21%提高至28%；将收入超100万美元人群的资本利得税从21%上调至28%。

四是未来将加强对环境、金融和科技领域监管。在环保领域，拜登或将改变特朗普政府的宽松政策，收紧油耗标准和排放限值等；在金融领域，拜登可能会加强对大型金融机构、系统性重要保险公司和加密货币行业监管。在科技领域，拜登或出台反垄断等措施，以限制大型科技公司对美国政治及社会大众的强大影响力。

三、多轮大规模刺激，支撑美国消费，推升赤字率

一方面，多轮刺激法案重点支撑2021年上半年美国消费。

2020年12月27日，美国已经通过了第三轮9000亿美元的刺激法案。美国税务局网站显示，2020年12月30日开始寄送新一轮补贴的纸质支票，这意味着在2021年1月上旬，美国家庭会陆续收到每人600美元的补贴。同时，联邦政府也将持续发放每人每周300美元的个人失业救济。虽然2021年一季度美国疫情仍然严重，但在新一轮9000亿美元财政刺激的支持下，持续支撑美国居民购买力。同时，拜登政府也在极力在国会推动1.9万亿美元刺激法案。

当前美国经济持续复苏，但供给端恢复放缓，若法案落地，供需缺口或将维持在高位。在疫情反复的影响下，2020年12月美国就业及消费数据不及预期，长期的失业补助可能进一步拖累供给端的生产恢复，而个人补贴提高美国居民的购买力，带动消费需求上升，或将使供需缺口在未来维持在高位，也将对中国2021上半年的出口形成较强支撑。

另一方面，多轮财政刺激，推升美国2021年财政赤字率达到21%。

据美国预算办公室（CBO）数据，2020财年（2020财年为2019年9月至2020年9月）政府赤字约为3.1万亿美元。考虑美国2020年实际GDP增速-3.5%，名义GDP增速-2.3%，对应赤字率15%。CBO在2020年9月份预测2021财年美国赤字约为1.8万亿美元，但是此项预算并未考虑后续即将推出的财政刺激计划，也并未预料到2020年底复发的美国疫情。假设我们保守估计，除刺激计划外的赤字维持1.8万亿美元，叠加9000亿及1.9万亿美元法案，则对应美国政府赤字将达到4.6万亿美元。参考IMF预计美国2021年实际GDP增速约5.1%，美国2021财年赤字占GDP的比值将达到21%。

四、拜登时代，中美关系如何演绎

整体看，拜登多样化内阁团队兼顾了民主党内不同声音，倡导多边主义，推动经济全球化。拜登丰富的参政和外交经历，决定了对华策略将在很大程度上遵循一般外交决策和国家互动的基本原则，有别于特朗普式的反复无常。这无疑将降低两国战略误判风险。并且由于多数阁僚曾在奥巴马政府任职，对华政策可能更多具有奥巴马政府时期特征，整体上，拜登阁僚仍然倡导多边主义，强调自由、规则与竞争，推动经济全球化。

拜登政府对华政策或位于奥巴马和特朗普之间。若从战略和策略角度来整体考虑美国对华政策，即政府的战略运用是接触还是遏制，在具体执政策略上是程序性还是不可预测，可将奥巴马政府以来对华政策大致特征进行分类。从历任政府看，在战略上，奥巴马政府倾向于接触，在策略上其执政政策通常是可预测的。特朗普在中美政策上战略上倾向于遏制，在政策工具上，范围广且更不可预测。而对于拜登政府，预计很可能会走一种折中路线，中美关系有望走向稳定，但美国不会从根本上改变对华强硬态度。

结合拜登核心团队成员在对华政策和国内发展、安全政策上的观点，推测未来拜登政府对华政策将会呈现遵守规则与秩序、重视盟友关系、加强战略竞争等特点。总之，特朗普改变了奥巴马时期的政策，拜登上台后将会予以纠正。但中国崛起已成为不争的事实，拜登新政府必然会维护美国利益，内修政理、外抚盟邦，从优势地位和中国开展竞争与合作。具体来说：

第一，坚持战略竞争，但不排除合作。

拜登政府对中国“长期战略竞争对手”的定位不会改变。拜登政府认为中国是美国现阶段最主要的战略竞争者，在一些核心问题上，如经济、技术以及军事，美国必然要与中国开展战略竞争，但在气候变化、防核扩散和全球卫生安全等中美利益交汇的问题上存在广泛合作空间。拜登对于气候问题高度重视，上任当天便回归《巴黎协定》。2020年12月19日，王毅外长表示，中国坚定不移落实气候变化《巴黎协定》，中美可以再次共同为推动应对气候变化国际合作作出贡献。此外，奥巴马政府时期推动建立了中美人文交流机制，至特朗普政府时期已趋于停滞。预计拜登政府上台后会恢复一些非敏感领域（例如文化教育）的人文交流。

第二，联合盟友限制中国。

特朗普在任期间，推行单边主义、美国优先，忽视盟友甚至打压盟友。拜登上台后将着手强化美国在亚太、中东大部分地区的地位，恢复与欧洲和太平洋(601099,股吧)-印度洋地区亲密的盟友关系。拜登政府会更强调盟友之间的合作，与盟友一起制定科技、贸易和知识产权国际规则，联合制衡中国，而非对中国采取全面冷战或政治威慑，错失两国合作的机会。

第三，重塑全球影响力，注重人权外交。

拜登政府认为，疫情期间中国在全球卫生治理和贸易领域增强了领导力和话语权，美国亟需重新获得主导权。对于中国实力上升这一问题，拜登强调要让美国发展重新进入快车道，以此来更好地与中国进行竞争，美国将更加注重自身在关键产业上的进步，而非一味打压中国企业。此外，在外交上，民主党一向关注人权与意识形态，拜登政府也会把人权外交作为对华外交核心，并在这些问题上加大施压力度。

第四，在技术领域开展更为激烈的竞争。

美国已经意识到中国高新技术发展对美国带来的冲击，拜登新政府将会把技术领域视为中美竞争主战场，在5G、人工智能、军事系统、太空作战等方面展开激烈的竞争。拜登已多次在公开讲话中表示，中国会利用科技加强国家控制，不允许中国公司在美建设能源、金融服务、通讯等关键基础设施。因而可以推断，拜登政府会联合盟友制定科技行业标准，借此打压中国。但与此同时，拜登政府预计会出于服务选票基本盘的诉求，放松一些非敏感领域对中国的技术与产品出口，避免与中国科技公司直接脱钩。

根据美国非营利组织响应性政治中心（CenterforResponsivePolitics）统计数据，拜登候选委员会前十捐款人中，谷歌、微软、亚马逊、苹果和 Face－book占了五席，总共捐款超过1000万美元，然而特朗普前25位捐款者并没有任何一个中大型科技公司。同时，拜登竞选期间的过渡团队中，至少有九个成员或顾问曾在Facebook、Google或Twitter这些大型科技公司担任过要职。

第五，“第一阶段经贸协议”是中美经贸关系的“压舱石”。

2020年，在疫情的冲击背景下，中方不断加快自美采购的节奏，积极履行中美“第一阶段经贸协议”，采购目标完成度不断提高。在第一阶段协议的支撑下，中国自美进口增速远高于其余国家自美进口。海外疫情肆虐，全球主要经济体尚未从疫情冲击中恢复，中国自美采购是美国撬动经济复苏的重要着力点。

（作者系光大证券(601788,股吧)董事总经理、首席宏观经济学家）