教育局状告开发商 小区配套幼儿园到底属于谁？

小区配套幼儿园应该归谁所有？福州市的一些开发商、教育行政部门、小区业主为此展开一场“争夺战”

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文｜《财经》(博客,微博)记者王丽娜 实习生 徐辰烨

编辑｜鲁伟

小区配套幼儿园到底应该归谁所有，是否应无偿移交？一年多来，福州市鼓楼区教育局和李雄虎为此展开拉锯，并升级为诉讼。

12月16日，地产开发商李雄虎拿到了福州市中级人民法院（下称“福州中院”）的二审判决书。根据判决，他在开发地产项目时建设的四所小区配套幼儿园被判无偿移交教育行政主管部门，并配合办理过户手续。

此案并非个例。《财经》记者获悉，福州此类诉讼目前已知的至少有20起，在福州的鼓楼区、仓山区、台江区等均存在类似情况，小区配套幼儿园移交不畅后，各区教育局向开发商提起诉讼。这些开发商通过招牌挂拿地的时间均发生在2000年至2007年期间，相关部门未在土地出让合同中明确幼儿园配建后的产权归属，而当时又正值中国房地产商业开发、民办学前教育兴起之时，这为如今的移交留下争议。

如今在扩增普惠性学前教育的大趋势下，城镇小区配套幼儿园成为治理对象。福州小区配套幼儿园权属问题面临集中性诉讼，开发商、教育行政部门，甚至还有深受入园难、入园贵困扰的小区业主们，为此展开一场“争夺战”。

教育局状告开发商

家有两岁幼童的张斌（化名），眼下正在为孩子明年入学发愁，小区内只有一个收费较贵的民办幼儿园，周边小区的公立幼儿园排不上，“上个幼儿园都这么难”。这是不少新兴城区业主面临的问题。

张斌住在远离福州市中心的乌龙江畔，他所在的小区“公园道一号”曾号称是仓山区第一豪宅，小区总占地面积370亩，以叠拼别墅和高层住宅为主。张斌11年前选择在此安家，看中的就是小区有配套幼儿园、休闲会所和球场等。

入住几年后，张斌发现小区幼儿园价格翻番，目前一个月收费6000多元，而福州市普通的公办幼儿园保育费和伙食费加起来是1000元左右。张斌夫妇都有稳定的工作，但仍感叹“上不起”小区的幼儿园。

去哪儿上幼儿园，困扰着“公园道一号”2800户业主们，甚至有业主多次在福州市“12345便民服务平台”反映此事。一名业主表示，他打算舍近求远，将小孩送往四五公里外的一所幼儿园，但开车需要15分钟。

业主林连勇，近年来为小区幼儿园问题四处发声，他保存着这两年给当地教育部门的反映信和收到的回复。2019年8月，他曾前往福州市教育局反映幼儿园的就读难题，希望小区配套幼儿园回归普惠园。

当时，正值全国开展城镇小区配套幼儿园治理，以扩增普惠性学前教育，满足群众对幼有所育的期待。普惠性学前教育是近年出现的新生概念，包括公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园，保育费和伙食费等实行政府指导价。

2019年初，国务院印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（下称《通知》），聚焦小区配套幼儿园突出问题。《通知》要求，城镇小区严格依标配建幼儿园，确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门。各地应切实摸底排查，全面整改。随后，福州出台相关规定。

林连勇告诉《财经》记者，2019年9月，福州市仓山区教育局（下称“仓山区教育局”）针对他反映的问题调查核实后，书面回复称，小区配套园土地出让时间在2007年之前，当时国土、规划及建设部门未在土地出让合同中明确该幼儿园配建后产权归区教育局所有，造成开发商以此为理由拒绝移交区教育局用于办学。

福州在推进城镇小区配套幼儿园治理中，2007年是一个关键时间节点。2019年福州市政府印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》和《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》，规定了三类城镇小区应无偿移交教育行政部门。

这三类无偿移交的幼儿园分别是：1993年3月7日—2007年10月1日期间取得用地批文的五城区（鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾）城镇小区配套幼儿园；2007年10月1日以后取得用地批文，且土地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件约定权属归属政府的五城区城镇小区配套幼儿园；土地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件约定权属归属政府的长乐区、高新区及各县（市）城镇小区配套幼儿园。

在给林连勇的回复中，仓山区教育局提到，为推进“公园道一号”小区配套幼儿园移交，尽快回收办成普惠园，已经委托律师起诉该小区的开发商福州海晨房地产开发公司（工商登记名称为福州海晨建设发展有限公司，下称“海晨公司”）。待法院判决后明确权属再移交，这是福州市“第一例小区配套幼儿园移交诉讼案件”。

今年7月，林连勇再次向福州市教育局反映前述问题。8月3日，仓山区教育局再次回复，鉴于小区配套幼儿园移交诉讼案件审理的复杂性，正关注其他区同类配套园的诉讼情况，积极配合法院及律师团队继续收集诉讼资料，“争取诉讼成功”。

目前，这起诉讼在福州市仓山区人民法院（下称“仓山区法院”）审理中。《财经》记者联系海晨公司负责人未果，一名工作人员表示不清楚此案。12月11日，对这起诉讼及仓山区城镇幼儿园治理移交等问题，仓山区教育局有关负责人对《财经》记者表示，相关工作正在推进中，暂不便接受采访。

该不该无偿移交？

“公园道一号”小区配套幼儿园诉讼案，在福州并不少见。福州鼓楼区、台江区等地相继提起类似的小区配套幼儿园权属之争诉讼。

《财经》记者查询仓山区法院的开庭公告，仅11月21日当天就有14起仓山区教育局起诉相关开发商的所有权确认纠纷案。在中国庭审公开网上，10月份有两起直播案件是福州市台江区教育局提起的类似诉讼。

开发商李雄虎亲历的案件，发生在鼓楼区，是目前已知案件中审结较为迅速的一例，2020年7月21日立案，12月16日二审判决下达。

李雄虎是福建仁文建设有限公司（下称“仁文建设”）的法定代表人。2003年至2005年通过招拍挂，仁文建设先后拍下四个国有地块，分别位于福州鼓楼区原厝路、梅亭路北侧等地，作为商业、居住、教育的建设用地。四个地块均规划配置幼儿园，占地面积3000平方米至3500平方米不等。其中有两处幼儿园投入使用近10年，目前已改为普惠性民办幼儿园。另一处作为开发商临时办公场地使用，还有一处因当地教育局不给办理办学许可证闲置至今。

2019年11月7日，仁文建设收到四份律师函，均来自鼓楼区教育局。律师函提出，依据1993年《福州市保护城市小学幼儿园建设用地若干规定》，新区开发和旧区改建建设单位，必须按国家规定配建幼儿园，产权移交教育行政主管部门，仁文建设应立即将四个配套幼儿园产权移交鼓楼区教育局。

李雄虎告诉《财经》记者，他理解并支持治理小区配套幼儿园，但对于是否都移交和怎么移交他有不同的意见。“幼儿园所在土地是我通过出让方式出钱买的，幼儿园用地也算在我小区容积率里面，我有包括幼儿园地块在内的土地使用权证，当时土地出让合同也没有明确约定产权归属，怎么能说移交就无偿移交？”

因未顺利移交，2020年4月19日，鼓楼区教育局再次致函仁文建设，要求配合做好小区配套幼儿园移交工作，否则将采取诉讼方式处理。7月21日，鼓楼区教育局向鼓楼区人民法院（下称“鼓楼区法院”）起诉。

庭审中，鼓楼区教育局方面表示，仁文建设未依照前述1993年的规定，将小区配套幼儿园用房的产权登记至鼓楼区教育局名下，也未实际移交，该公司不仅违反规范性文件，还损害社会公共利益。

对此，仁文建设方面辩称，鼓楼区教育局的诉求法律依据不足，福州市1993年的规定属于地方性法规，不符合《立法法》等规定，关于幼儿园权属移交的规定应属无效。且该法规2010年修改，规定在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书中应明确幼儿园的权利归属。

李雄虎强调，福州市1993年的文件颁发时，全国商业地产刚刚萌芽，当时幼儿园建设用地主要是划拨，具有无偿性。而涉案幼儿园用地为出让获得，他因此认为，不应适用1993年的规定。另外，福州市政府2002年《关于社区配套用房建设使用管理的意见》还规定，小区配套用房由开发建设单位投资使用，幼托产权归属开发建设单位。

鼓楼区法院一审认定，涉案土地出让于2004年，应适用福州市1993年的规定，作为产权归属的依据。一审判决，涉案幼儿园的所有权属于鼓楼区教育局。李雄虎不服，其上诉理由包括该案涉及不动产物权的争议属于行政处理范畴，不属于民事案件受理范围；鼓楼区教育局根据福州市1993年的规定主张物权违反法律规定，但1993年的规定有其历史背景，相关规定早已不适应时代发展和新时期的法律背景等。

上诉后，福州中院二审维持原判。福州中院认为，仁文建设建设项目除应符合约定，还应符合国家、省、市有关法律、法规等，该公司理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。

类似的小区配套幼儿园产权归属诉讼，正在福州多个法院进行。福建中茵房地产开发有限公司（下称“中茵公司”）被福州台江区教育局起诉。中茵公司的代理律师福建科衡律师事务所律师张宁认为，当年的土地使用权出让合同没有明确规定配套幼儿园产权归属，应结合《土地管理法》等及当时福州市政府的规范性文件，认定涉案幼儿园产权归属。

张宁认为，应正确理解国务院2019年发布的《通知》，《通知》提出按照“一事一议”“一园一案”的要求整改，还提到回收、置换、购置的方式。“由此可见，小区配套幼儿园并非全部无偿移交，而是要根据实际情况，协商移交方式。”现实中，开发商多将幼儿园租赁给第三方经营，合同租约没到期，产权移交也势必影响到承租人的利益。

张宁还强调，加大普惠性学前教育是一项惠民工程，理应拥护，但涉及产权的移交应该合法有据，并兼顾对财产所有权的保护。

各地处理方式不一

已建成的小区配套幼儿园是否全部移交、如何移交，目前各地的做法并不完全统一。

云南凌云律师事务所执行主任李春光，给多家民间教育机构提供过法律服务。李春光表示，全国开启整治小区配套幼儿园后，他接到过来自各地的咨询，“有的地方要求小区配套幼儿园限期关停。有的小区配套园因开发商不履行义务，是小区业主委员会投资建起来的，要求移交，怎么办？还有一些是开发商当时拿地和审批时，没有明确要求移交 配套幼儿园，开发商都办齐了各种证件。”

梳理各地继国务院《通知》之后出台的相关实施文件，也能看出各地执行不一。比如，广东省规定，以出让方式取得建设用地，并已签订移交协议的配套幼儿园，应按协议移交；未签订移交协议的，以2015年12月31日为节点分类——之前规划建设的配套幼儿园，根据实际情况确定是否回收，如确定不回收的，应逐步办成普惠性民办幼儿园；之后规划建设的配套幼儿园，应采取措施予以回收。产权归属开发商、个人的城镇小区配套幼儿园收回及补偿办法，由各地级以上政府根据当地实际情况依法依规自行确定。

云南则是对不同用地提出不同要求。建设用地以出让方式取得的配套幼儿园，已签订移交协议的按照协议约定移交；以出让方式取得用地但未签订移交协议的配套幼儿园，以《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》印发时间（2010年11月21日）为节点，政府根据实际情况确定是否收回。

“普惠性幼儿园覆盖率达到80％是各地面临的一个硬指标。”教育产业投资人郑玉武向《财经》记者指出。福州的小区配套幼儿园移交纷争背后，是地方急于完成学前教育发展的目标。2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%，公办园占比达到50%。

郑玉武介绍，伴随房地产市场开发，中国的民办幼儿园在2002年左右萌芽，社会资本和个人力量被允许兴办民办教育后，民办幼儿园蓬勃发展，大部分属于营利性质。近几年，普惠性学前教育概念兴起，一部分营利性民办幼儿园通过政府补贴转为普惠性民办幼儿园。

福州公办幼儿园资源紧张。2019年3月，福州市教育局曾在官网发布该市治理方案的出台背景，称目前福州市学前教育普惠性学额覆盖率为77.29%，公办园占全部幼儿园的比重为44.21%，公办学额缺口较大。调研发现“有的城镇小区没有配建幼儿园，有的虽然建了但没有移交办成公办园或者委托办成普惠性民办园，这是造成城镇‘入公办园难’、‘入普惠性民办园难’、‘就近入园难’的十分重要的原因。”

公办幼儿园资源紧张是目前各地面临的普遍难题，尤其是在城镇化快速发展，城区范围不断向外扩张的城市，新建小区更为紧张。“公园道一号”即是典型一例，凸显出学前教育公共资源不足。

仓山区地处福州南大门，“公园道一号”曾经属于偏远地区，业主林连勇买房时周围正待开发。过去20年，赶上中国城镇化和楼市快速发展。如今，仓山区成为福州楼市重要的房源供应仓，地产项目林立，从高端别墅到普通住宅皆云集于此。

同样扩张的还有城市人口。据仓山区人口普查数据，2000年时仓山区的常住人口为48万余人，到2010年时已增长到85万余人，仅仅十年间人口增长约77%。由此，幼儿园入学难、入学贵等问题凸显。根据仓山区2020年秋季发布的幼儿园招生数量，该区幼儿园总招生数量约为1.33万人，其中公办园为7250人，前一年的公办园招生数据为2060人，普惠性学前教育覆盖面大幅提升。

李春光认为，当前对小区配套幼儿园存在的突出问题开展治理，对于一些应该移交而未移交的小区配套幼儿园整治有其合理合法性。但各地在执行中，不宜一刀切。是否必须移交，还要具体分析，一是看当时拿地和立项时，开发商和政府相关部门是否明确需要移交；二是看政府和开发商是否履行各自的责任和义务，比如看政府部门是否划拨土地，有无减免土地出让金，开发商是否配建或有无挪用等。如果以公益的目的进行征收，涉及私权，则需考虑适当的加以补偿。

福州小区配套幼儿园诉讼案中，开发商们普遍关注是否应无偿移交。李雄虎提出质疑，这次治理文件和此前福州市的法规都未提及应该“无偿移交”。即便是2019年3月福建省政府下发的《关于城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案的通知》，也未提及无偿移交，并且重申“一事一议”“一园一案”，逐一进行整改。

二审败诉后，李雄虎表示将向福建省高级人民法院提起申诉，这起案件的走向或将影响整个福州小区配套幼儿园的权属之争。获悉该案二审判决的结果，“公园道一号”的业主张斌第一时间转告《财经》记者，他还在为孩子的入园难题发愁，“公园道一号”的幼儿园权属仍在诉讼中。在发来的一张照片中，他的小孩背起书包，“天天喊着去上学，但不知道明年要去哪里。”