《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。在管理制度方面，《意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；在实施规范方面，《意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；在政策保障方面，《意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。

我们的观点：

一、重申“PPP项目对3-4季度财政持续性至关重要”

融资平台剥离融资功能后，基础设施和公用事业投资留下一个巨大的缺口。根据2013年6月份的政府性债务审计报告，在地方政府的债务中，融资平台举债7万亿（负有偿还责任债务：4.08万亿；负有担保责任债务：0.88万亿；承担一定救助责任债务：2.0万亿），占地方政府三类债务总和的39.0%。融资平台剥离融资功能后，融资平台不再为基础设施和公用事业投资融资，基础设施和公用事业投融资存在一个巨大的资金渠口。

公共财政收入增速下降和国有土地使用权转让收入下滑又导致了预算内资金的不足。公共财政收入和GDP增速密切相关，当GDP增速下滑时，公共财政收入增速比如下滑。随着1季度我国经济的下滑，1-3月份公共财政收入累计增长3.9%，比2014年同期回落5.4个百分点，在2015年经济增速下滑的同时，公共财政收入增速也出现了回落。国有土地使用权转让收入与房地产市场的景气密切相关，当房地产市场低迷时，国有土地使用权转让收入通常会负增长或者低增长。2015年1季度国有土地使用权转让收入下跌36.1%。这2个因素共同导致2015年预算内资金投资基础设施和公用事业资金肯定不足。

如何填补融资平台的缺口和预算内的不足？中国政府主要推出了两项举措，一方面是进行地方政府债务置换，目前债务置换的规模是1万亿，但是1万亿的债务置换规模都不足以冲销掉2015年当年的到期债务，更谈不上新增债务。根据2013年6月份的审计结果，2015年负有偿还责任到期债务是1.9万亿，实际上由于2014年债务重新甄别和2013年6月份以后的新增债务，这个数值还会更大。因此，目前的1万亿债务置换只能解决一小部分的问题，不能解决根本问题。另一方面是大力推进PPP项目，PPP通过引进社会资本参与基础设施和公用事业投资，可以起到弥补上述2项资金不足的问题。根据我们统计，目前财政部、各个省和市已经推出2.2万亿的PPP项目，随着后续省份不断推出PPP项目，总的PPP项目规模有望达到3万亿以上。从PPP项目的规模来看，PPP是有可能成为填补上述2项资金不足的主力军。

此外，近日财政部、人民银行、银监会发布《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，要求支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，不得对在建项目盲目抽贷、压贷、停贷。未来政府出台类似窗口指导的信贷指引以扩充PPP项目信贷供给的可能性正在增大，但仍然存在不确定性。因此从目前来看，2015年PPP对财政政策可持续性非常重要。

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