作者： 陈益刊

  [ 财政部也允许各省按照不高于20%比例将抗疫特别国债资金预留一笔机动资金，用于救急。 ]

  财政部用了43天时间，发行了16次抗疫特别国债，在7月底如期完成1万亿元筹资。这笔巨额资金将通过特殊转移支付机制，直达2800多个县级政府，用于重大基础设施项目建设，以及困难企业、人员救助帮扶。

  6月底这笔1万亿元资金额度已经下达至各地，随着筹资逐步到位，7月份以来地方也相继拿到真金白银，8月份资金将真正花到具体项目和人员身上。由此，抗疫特别国债借、用、还路线图逐步清晰，这一支持地方落实“六保”任务特殊举措效果几何，仍待观察。

  拆解1万亿抗疫特别国债

  今年3月，中央首次提出今年要发行抗疫特别国债，这是历史上第三次发行特别国债，前两次分别用于补充四大国有银行资本金和设立中投 公司，而这次发债筹资则为了阻击百年一遇的新冠肺炎疫情。

  5月底全国两会上确定抗疫特别国债规模为1万亿元之后，6月18日财政部公开在债券市场采取首次成功发行1000亿元抗疫特别国债，总计发行16次特别国债，截至7月30日完成了1万亿元发债任务。

  此次抗疫特别国债以十年期为主，其中五年期2000亿元，七年期1000亿元，十年期7000亿元。利率也略低于同期普通国债。

  “抗疫特别国债的发行以十年期为主，较为合理地与基建等项目建设周期保持一致。此次抗疫特别国债平均发行利率2.75%，符合市场预期，且发行较前一日同期限中债估值均有不同程度的下浮，这与相关部门的有序安排是分不开的。7月为配合特别国债发行，极大压缩了地方政府债券与一般国债发行量，为市场留出了充足空间，腾挪效果显著，也有效解决了流动性问题。”财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经。

  中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经表示，抗疫特别国债发行比较顺利，市场认购比较踊跃，平均投标倍数达 2.7倍左右，利率相对比较低，体现中央政府良好的信誉。

  随着特别国债资金筹集到位，地方陆续收到这笔真金白银。

  东部某县财政局一位局长告诉第一财经，6月底特别国债资金就到账了，7月份完成了全部资金分配，现在按照规定正把这笔资金支付到具体项目和人头上。另一位东部财政人士表示，7月份当地获得的抗疫特别国债资金分三四批逐步到账，直接拨付至具体项目。不过一位西部基层财政人士表示，特别国债指标早已下达，但钱目前还没完全到账。

  一些省份公开了收到的抗疫特别国债额度。比如第一财政大省广东获得了504亿元，湖南收到225亿元。

  花钱很有讲究

  疫情对经济社会造成前所未有的冲击，基层财政收入大幅下滑，部分中小微企业和困难群众陷入困境，“六保”压力较大。而这笔1万亿元抗疫特别国债资金是今年支持地方“落实”六保任务的重要一招，因此如何花好这笔钱十分关键。

  中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩称，特别国债虽然是一个筹资渠道，但却有两种花钱方式。即1万亿元中，用于地方基础设施建设和抗疫相关支出7000亿元，通过中央政府性基金转移支付下达地方。用于补助地方疫情防控支出3000亿元，从中央政府性基金预算调入一般公共预算使用，列入特殊转移支付。

  财政部此前发文明确了抗疫特别国债投向基础设施建设细分为12个领域，分别是公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食安全、能源安全、应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通基础设施建设、市政基础设施建设、重大区域规划基础设施建设和其他基础设施建设。

  第一财经记者梳理的部分市县公开的特别国债资金投向的具体项目，均按要求锁定在这些领域。而且用于基建的特别国债资金可以做项目资本金，进一步拉动社会投资，发挥资金效应。

  在特别国债抗疫相关支出方面，细分为6个领域，分别是减免房租补贴、重点企业贷款贴息、创业担保贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助和其他抗疫相关支出。

  除了上述正面清单外，第一财经记者了解到，财政部还列出了“负面清单”，即资金严禁用于土地储备和棚户区改造项目，严禁用于政府性楼堂馆所和建设政绩工程、形象工程，严禁用于清偿政府拖欠的民营企业中小企业账款，不得拨付给地方政府融资平台公司。

  “特别国债资金投向限制，目的是让有限的资金真正用到急需领域，从而形成有效投资拉动需求，真正发挥‘六稳’‘六保’作用，稳住经济基本盘。”温来成说。

  除了资金投向聚焦支持“六保”领域，资金下达方式也首次采取直达模式。以往部分中央财政资金转移至基层政府容易被层层截留，今年中央对1万亿元抗疫特别国债资金要求省级政府不得截留，全部下拨至县级政府，以缓解基层财政困难，能把资金真正用于困难企业和人员。

  财政部也允许各省按照不高于20%比例将抗疫特别国债资金预留一笔机动资金，用于救急。目前包括广东、云南、湖南、河南均按照最高20%比例预留了资金，以用于后续解决基层特殊困难，保障“三保”支出需求。

  南昌市财政局局长万昱原告诉第一财经，抗疫特别国债资金的下达，对基层统筹做好“六稳”“六保”工作具有重要作用。尤其是7月30日中央政治局会议提出财政政策在更加积极有为的同时，要“注重实效”，要“保障重大项目建设资金，注重质量和效益”。下一步，地方财政部门将用好抗疫特别国债资金，加强上级转移支付和本级财力的统筹，在做好“纾困”的同时，发力保障项目建设，促进实体经济发展。

  资金严格监管

  为了充分发挥抗疫特别国债资金效应，相关部门对这笔资金使用进行了严格监管。

  作为今年中央直达基层资金的一部分，抗疫特别国债资金被纳入了中央财政直达资金监控系统。在资金单独下达、单独标识的基础上，通过这一监控系统动态监测，确保数据真实、账目清晰、流向明确。

  比如，抗疫特别国债资金用到困难企业和人员身上，必须按照受益对象实名制管理，即市县确定需要帮扶的困难企业和人员需建立实名台账，按照国库集中支付制度有关规定将资金直接发放到受益对象，不得违规将资金转至预算单位实有资金账户，然后再拨付到受益对象。

  各级财政部门均紧盯这笔资金使用情况，一旦发现问题将被要求立即整改，否则资金将被收回，并被追责。

  另外，审计部门、人民银行也加强这笔资金监管，形成监管合力。目前审计署已经启动直达资金专项审计，这就包含了1万亿元的抗疫特别国债资金审计。而且财政部要求这笔资金分配使用信息公开，接受社会监督。

  为了提高资金使用效益，目前各地都将抗议特别国债资金纳入全过程绩效管理。

  王泽彩表示，一些地方考虑到特别国债项目资金用途相对限定、时间异常紧急，采取先行下达资金，然后按照项目绩效目标管理流程稳步推进，没有绩效目标无法拨付资金。这确保了资金跟着项目走。将绩效纳入特别国债项目全过程管理，切实做到项目决策、过程管理、项目产出、项目效果和项目满意度等指标实施全程公开、全程监督，有利于发现问题、及时矫正，全力提高要素产出效率，确保责任终身追究。

  他建议，设立特别国债项目库，编制项目绩效目标，实施绩效目标动态监控，全面开展特别国债项目绩效评价，并实施重大项目绩效终身责任追究机制。

  此次1万亿元抗疫特别国债中，利息全部由中央财政承担，并偿还3000亿元本金（对应五年期、七年期国债）。另外7000亿元本金（对应十年期国债）则由地方财政偿还。

  第一财经从前述地方财政人士处了解到，地方将从2025年开始偿还抗疫特别国债本金，每年按照分配总额的20%向中央偿付本金，2029年偿还完毕。地方还本资金要统筹项目投资收益、政府性基金预算、国有资本经营预算等解决，必要时可从一般公共预算调入资金解决。如果不能按时偿还本金，省级财政将在办理年终结算时扣回相应资金。