2020-05-19全国两会召开在即，对于疫情给国内经济带来的创伤，政策随后会如何开展逆周期调节，备受市场关注，其中，特别国债的发行方式更是成为重要看点。

继今年3月27日，中共中央政治局会议确认将发行特别国债事宜后，4月17日政治局再度重申，未来将发行抗疫特别国债。在全国人大常委会第十七次会议审议抗疫特别国债发行预期落空后，业界随之将审议时间窗口聚焦在全国两会期间。

5月17日，方正证券(601901,股吧)首席经济学家颜色在接受时代周报记者采访时表示，考虑到特别国债发行需要充分授权，且是第一次发行抗疫特别国债，预计将会在全国两会期间讨论，两会对该事宜进行正式批准。

对于抗疫特别国债，目前市场关注更多的是发行方式和用途。

5月14日，财政部部长刘昆在《人民日报》发表的署名文章《积极的财政政策要更加积极有为》一文中提及，“要通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资”。这也是官方层面首度明确，抗疫特别国债将用于“增加政府投资”。

其次，针对此次抗疫特别国债的发行方式，受访专家和主流研究机构普遍认为，参考过往经验，央行选择直接认购的可能性不大，大概率会选择向金融机构定向发行，并以分批发行的方式来操作。

“抗疫特别国债发行规模确定金额后，央行6月份后可能会有望迎来全面降准，释放长期低成本资金，提高商业银行配置特别国债以及地方政府专项债的能力。” 5月16日，中国民生银行(600016,股吧)首席研究员温彬告诉记者。

两会成重要时间窗口

所谓特别国债，区别于一般国债，是指特定时期发行，用于特殊用途，并形成特定资产的国债，它无需列入一般公共预算，而是纳入政府性基金预算管理。

时代周报记者梳理，历史上共有3次特别国债发行，包括2次新发和1次续发，分别对应的时间和发行额是1998年的2700亿元、2007年的1.55万亿元，以及2017年的6964亿元。

关于此次抗疫特别国债的发行额度，专业人士预测的规模区间分歧不大，将在1万亿―3万亿元之间。考虑到疫情对我国经济扰动的严峻形势，财政政策亟待更大发力的需求，不少研究机构人士推断，抗疫特别国债的审议和发行不会太晚。

“抗疫特别国债涉及政府财政收支和预算工作，需要通过人代会等法律程序确定。过去主要是由国务院提交全国人大常委会会议审议，确定后财政部执行。这次由于形势紧迫，预计抗疫特别国债的规模和发行程序等关键信息，有可能在两会期间审议确定。”温彬告诉记者。

5月9日，兴业研究在发表的宏观经济研报中推断，鉴于财政部表示再提前下发 1 万亿元地方专项债额度、并力争在5月底前全部完成发行，特别国债可能在5 月之后启动发行，预计相关发行工作会在5月份全国人大结束后很快进行。

央行直接购买概率低

在特别国债具体的发行和认购方式上，现存多种可能方式。此前有市场观点提出，本次抗疫特别国债发行可能会由央行直接认购，对此，5月15日，中央财经大学教授温来成认为可能性不大。

“央行直接认购特别国债的可能性极小，因为《中国人民银行法》已明确规定，人民银行不能直接在一级市场认购国债，这和直接发行人民币钞票没有太大区别，法律上是行不通的。此次，抗疫特别国债更大概率会采取定向发行，由商业银行等金融机构来认购的形式。”温来成说。

5月14日，光大证券(601788,股吧)研究所也在固定收益研报中表示，我国在宏观政策实践中，由于受到法律的约束，央行不能直接承购国债。

“今年政府债券发行任务较大，而定向发行对市场的冲击较小，因此抗疫特别国债采用定向对金融机构发行方式的概率较大。从发行是否分批上，以往特别国债发行基本都是分批发行，其好处是易于操作，这次很可能同样采取分批的方式。 ”光大证券研报指出。

时代周报记者也梳理发现，2007年特别国债共分八期发行，2017年续发的特别国债则先后分三期发行。从过往三次特别国债发行程序来看，央行更多扮演了间接支持和配合的角色。

如1998年，发行额为2700亿元的特别国债，就由中、农、工、建四大行承购，央行是通过下调存款准备金率在流动性上给予配合。第二次特别国债发行中，其中1.35万亿元是向农行定向发行，随后由央行向农行购买这部分国债。第三次，2017年发行时，其中6000亿元的特别国债，也是由央行在公开市场上，从一级交易商手中买入。

然而，伴随着未来万亿元特别国债的发行，债券供给量势必骤然增加，专业人士对潜在的流动性影响也提出担忧。

就此，中金公司4月30日发表的宏观经济研报指出，预计央行届时可能采取加大流动性投放、降准、引导利率下行等多种方式配合抗疫特别国债发行，其中，降准无论从操作成本和流动性匹配程度上都是更优选择。

投向疫情防控领域和中小微企业

除发行规模和认购方式成为关注焦点外，近期，市场围绕抗疫特别国债资金用途上的探讨也不绝于耳。

此外，4月19日的中央政治局会议明确定名为“抗疫特别国债”，也间接圈定了特别国债募集资金将用于“抗疫”的范围。

“今年发行特别国债的主要背景是对冲新冠肺炎疫情对社会经济的影响，那么，发债募集的资金可能会用于与疫情有关的公共卫生领域，国家应急体系管理建设等。另外，还有可能会针对湖北武汉地区造成的损失进行支援，譬如投向当地中小企业一些急需用资的项目，应对疫情对经济带来的挑战。”温来成对时代周报记者表示。

此外，5月15日，交行金融研究中心首席研究员唐建伟建议，抗疫特别国债发行后的资金可用于三方面，首先是弥补财政抗疫优惠政策和相关支出带来的财政收支缺口，起到放大财政政策效果、对症下药的作用。其次是补充商业银行资本金，通过发行特别国债增强银行不良资产消化能力，提升金融系统抗风险能力。再有，资金可用于设立专门支持中小企业的政策性银行，并且将其作为中小企业政策性金融支持体系的核心。