21世纪经济研究院分析师 卢常乐

　　导读

　　从土地依赖度排名来看，中西部省份以及近两年地价、房价涨幅较快的浙江、江苏等地区对土地财政的依赖度较高。

　　与往年明显不同的是，今年土地市场整体将“低调”很多。

　　国家统计局最新公布的数据显示，2019年1月至2月，全国房地产开发企业土地购置面积同比微降，大部分城市土地成交溢价基本维持在10%左右，明显低于2015年至2017年平均30%的溢价率水平。

　　究其缘由，“土地财政”作为地方政府的重要收入保障开始逐渐“褪色”。21世纪经济研究院分析师注意到，在已经公开的2019年各省市地区的政府财政预算报告中，超过半数的地方政府主动调低了今年的“土地财政”收入计划，以减轻财政收入对土地出让的依赖程度。

　　那么究竟哪些省市地区对土地财政收入的依赖程度较高？2019年又有哪些省市地区调整土地收入的幅度较大呢？

　　3月20日，21世纪经济研究院分析师选取了2018年各省市土地出让金、一般公共预算收入来统计二者的比值情况，研究不同省市地区的土地财政依赖度情况。与此同时，还选取了2018年各省市的政府性基金收入、2019年政府性基金预算收入，通过对比来了解各省市主动调整土地财政的整体情况。

　　从土地依赖度排名来看，中西部省份以及近两年地价、房价涨幅较快的浙江、江苏等地区对土地财政的依赖度较高，安徽、河南、四川等省份，得益于大规模的棚改货币化安置，土地出让金大幅提升。而在降低土地财政依赖度预算方面，青海、四川与重庆等省市则是调整力度最大的地区。

　　近6成省市高依赖土地

　　总体来看，各地国有土地出让收入受房地产市场政策影响较大，与房地产市场波动周期基本保持一致。

　　从2018年土地出让总收入来看，浙江、江苏、山东土地出让收入领先全国，皆超过了5000亿元，其中2018年浙江省土地出让金收入7378.81亿元，位居全国首位。而青海、海南与宁夏等地区则受供地节奏影响，土地出让金排名相对较后。

　　若将2018年各省市地区的土地出让收入与一般公共预算收入的比值作为土地财政的依赖程度的重要参考标准，则2018年土地财政依赖程度最高的是浙江，比值达到了1.12；其次是江西与安徽，该比值分别达到了0.96和0.9，几乎与地方一般公共预算的收入持平。

　　这基本源于近几年大规模的棚改货币化安置行动。以浙江省杭州市为例，自2016年下半年制定拆迁10万户的棚改攻坚计划后，2017年杭州迎来拆迁高峰，从而间接推动2018年上半年，杭州土地出让金攀升至1345.1亿元，远超历史同期水平。

　　21世纪经济研究院分析师注意到，在统计的30个省、自治区与直辖市中，如以地方上的土地出让收入占一般公共预算收入的比值0.5作为划分标准，则全国30个地区中有17个省市地区的比值超过这一标准，比例接近6成。

　　这也说明，全国范围内一半以上的省市地区皆存在着土地财政依赖度较高的现状。

　　在土地依赖度排名的尾端，北京、上海与海南这些发达省市的土地财政收入与一般预算收入比值仅不足0.3；同样内蒙古、宁夏与黑龙江等地区的比值也低于0.3。

　　21世纪经济研究院分析师认为，上述两类地区虽土地财政依赖度皆比较低，但具体构成的原因却并不相同，一方面如北京、上海、海南这些发达的省市，产业基础丰富、税收比例较高，因此对土地财政的依赖程度相对也比较低；另一方面，内蒙古、黑龙江与宁夏等地区则相反，限于经济发展较为落后，房地产市场热度不足，从而也直接地影响到当地土地出让的市场成交情况。

　　结合2018年公布的各省市土地出让金在一般公共预算收入中的比值与财政赤字情况，以20%的财政赤字率和土地出让金占一般公共预算收入比值0.5为划分标准，可将现阶段全国各省市的土地财政依赖情况分为四种类型：

　　一是以浙江、江苏为代表，财政赤字率虽低，但土地财政依赖度较高；二是以北京、上海、吉林和辽宁为代表的地区，财政赤字率和土地依赖度均比较低；三是财政赤字、土地依赖度均较高，以贵州和云南两省为代表；四是财政赤字高，但土地依赖度低，以黑龙江和宁夏两地为代表。

　　21世纪经济研究院分析师认为，尽管各地区的土地财政依赖程度有所区别，但财政赤字率一定程度上能够反映出当地的经济实力、产业基础。在此基础上，上述四类城市中，地区财政赤字率与土地依赖度双高的省份，在财政收入来源本身就少的条件下，未来更需要警惕一旦土地市场下滑所带来的冲击与影响。

　　超半数下调卖地预期

　　2018年下半年，由于房地产市场调控的不断趋严，土地市场收紧的迹象明显。受土地市场“降温”影响，2019年很多省市地方政府也明确下调“卖地”收入的预期。

　　21世纪经济研究院分析师注意到，根据已经公布的2019年各省、直辖市、自治区的财政预算草案来看，超过半数的省份地区明确了将今年的政府性基金收入调整为负增长。

　　众所周知，政府性收入通常包括国有土地出让权、发行彩票等方式所取得的收入，其中从各省市的往年政府性收入实际构成来看，通过出让国有土地使用权所取得的收入占据了绝大部分比例。

　　在统计公开的26个省市地区财政预算计划中，有15个省市地区明确了今年的政府性基金收入将实现负增长，占比同样也接近6成。其中，青海、四川、重庆与浙江四个省市的2019年政府性基金预算收入降幅皆超过了20%，分别下降了60.5%、38.5%、33.07%和20.9%。

　　在公开的2019年26个省市地区的财政预算草案中，包括广东、福建、上海、吉林、山西在内的5个省市地区皆在预算草案中明确了今年政府性基金预算收入下降的主要原因“是国有土地使用权出让收入预算减少所致”。

　　21世纪经济研究院分析师认为，这些下调政府性基金收入的省市地区，基本是考虑到国家对房地产市场调控趋紧政策的影响，导致土地出让市场的不确定性增强，从而主动调整卖地收入的预期。

　　与此同时，在公开的26个省市地区中，有9个地区的财政预算增加了2019年的政府性基金预算。不过从总体来看，各省市的增幅并不高，预算增幅在5%左右的省市地区就占到了6席，其中广东省的预算收入更是直接设定为与2018年收入持平。

　　陕西和天津两地今年的政府性基金预算增幅皆超过了20%，且增幅分别达到了29.6%和25.6%。天津市在今年的财政预算草案中，也明确指出“其中土地出让收入1387亿元，增长40.7%，主要是预计土地出让交易量有所增长”的主要原因。

　　21世纪经济研究院分析师认为，尽管可能跟供地的市场节奏有关，使得天津、陕西等省市地区较大幅度地调高了政府性基金的预算收入，但从目前公开的各地政府性基金预算收入目标整体趋势来看，基本反映出今年各省市对土地市场将身陷缩水之困的整体预期。

　　从长期来看，各地主动调低土地市场预期，也有助于当前不少地方政府财政对土地出让收入的依赖，从而提高地方财政质量及收支的稳健度，将利于地方经济的健康可持续发展。

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