浙江绍兴“副中心”建设失败：政府部门摊派“卖楼”

　　春节前夕，浙江绍兴镜湖新区迎来建区以来的最大变革，新区经发局、投资服务局等实权部门已与同属绍兴市管辖的越城区合署办公，镜湖新区代管的东浦、灵芝两镇也“还”给了越城区。

　　12年前，镜湖新区作为绍兴城“副中心”设立时，曾被寄予拉大绍兴城市骨架的厚望，助力绍兴对抗杭州、宁波两大区域中心城市的虹吸效应。12年过去了，现代服务业没能如约聚集人气，镜湖新区内楼宇空置率高企，新区负债高企，基础设施建设滞后反过来增大了积聚人气的难度。坐拥国家湿地公园和绍兴行政中心双料优势的“副中心”却失约了。

　　2015年起，镜湖新区编制了新三年建设计划，决心建成绍兴“现代水城”的核心区块——用三年时间，实现都市经济“明显繁荣”。越城区政府则将楼宇经济作为一号工程，实行“包保制”，酝酿合署办公后的各局办“认领”一座办公楼，定点招商。

　　副中心被“削权”

　　2002年，镜湖新区启动开发建设。2003年，《绍兴市中心城市规划模型展》解说词展望了镜湖新区的战略定位：构成大绍兴的是几个各具功能的大板块，“一个绿心，四大组团”，“一个绿心”，即是镜湖新区。

　　“当时发展镜湖新区，主要是想把绍兴主城区做大。”镜湖新区管委会办公室副主任赵松涛告诉记者。绍兴是一座拥有2500多年建城史的古城，目前只有8.3平方公里的主城区，却聚集了超过30万人口。老城太小，交通拥堵严重，市政资源紧张。

　　到了2010年，《绍兴市土地利用总体规划》更是将袍江、镜湖二个新区定位为“副中心”。绍兴市规划局镜湖规划分局局长徐国峰接受采访时解释说，镜湖新区处在绍兴中心城市的几何中心上，行政中心越城区、工业中心柯桥区、商贸中心上虞区都环绕着镜湖新区。

　　曾在原建设部城市规划司任司长的邹时萌在接受媒体采访时表示，全球“唯有荷兰阿姆斯特丹等4城市有能与之匹敌的‘绿心’”。但镜湖新区管委会一位知情人士诉苦说，虽说镜湖新区有突出的生态优势，但住宅、商务楼等房地产项目是禁止布局在湿地保护区内的。除此之外，镜湖新区的工业总产值一度占中心城区三分之一，近年来为保护城市绿心，纺织印染、家具生产等高污染产业逐步外迁，“工业也不行了”。2014年起，绍兴市政府不得不取消对镜湖新区的经济考核指标。

　　经济地位的变化，也带来行政待遇的变化——去年，镜湖新区公安分局整体挪到了“隔壁”的绍兴高新区，连公安局长也跟着调了过去。作为绍兴市经济高地的绍兴高新区，挂了“国家级高新技术产业开发区”的牌子。而上述知情人士调侃说，镜湖新区挂了“国家城市湿地公园”的牌子——这恰恰与管委会的开发建设职能无关。

　　12年前，镜湖新区本是在越城区灵芝、东浦两镇区域上建立的，新区管委会代管灵芝、东浦两镇；而今，镜湖新区下辖的灵芝、东浦两镇又划归越城区管理，镜湖新区管委会不再拥有行政管辖权。“管委会说是市政府的派出机构，但在区域上已经属于越城区了。去年起，越城区委书记兼任新区党工委书记，越城区长兼任新区管委会主任。”上述知情人士坦言。

　　在镜湖新区被“削权”背后，镜湖新区管委会一名官员解读出积极的一面，镜湖新区原先下辖两个镇，只有农村管理的经验，没有城市管理的经验，而社区管理是老城区所在地的越城区强项，并入越城区后，有助于化解新区12年来土地征迁积累的社会矛盾。

　　但多位受访者也表示，今年以来，越城区部分官员调任镜湖新区后，一些官场习气难免会影响到管委会，开发进度也可能会受影响。一名参与镜湖新区新三年建设计划(2015-2017)的官员举例说，以往管委会的执行力比较高，但越城区进驻后，单是制定规划的事，新区党工委已开了6次会，每个党委委员、每个局办都有想法，导致方案不断地改、拖而不决。

　　人气难集财难聚

　　2015年绍兴两会，长期研究城市区划的绍兴越商研究中心主任李生校递交了一份提案，直陈绍兴市区的写字楼市场“非常疲软”，其中镜湖更是空置了大量写字楼，吸引的企业总部入驻少，营运成本高。

　　而在住宅地产领域，从杭州进军绍兴市场的祝卫，在2010年全国地价的最高点，受滨江集团委派，在镜湖新区开发第二个高端楼盘。祝卫打出“5分钟到主题公园”的口号，他没想到原定去年开建的恐龙公园，到今年2月初还没拆迁完。

　　祝卫预计，前几年镜湖新区开发量偏大，有的批下来没建，有的在建没落成，有的建成没卖出去，住宅地产还需要两到三年时间消化。因此，镜湖新区在滨江集团绍兴分公司的投资目标中，已经跌到第三位，次于老城区和迪荡新城。

　　说到底还是缺乏人气。镜湖新区的人口集聚能力与城市“副中心”地位并不匹配。官方数据显示，2004年末镜湖新区总人口为9.37万人，而 2010年末总人口为14.4万人，六年间镜湖新区仅新增人口5万人左右。时至今日，主城区是30多万人，是镜湖新区的2倍多。“只要有人进来，写字楼就卖得出去，一栋楼有了几百个白领，精明人就会在周边开商铺，顺便也把我们开发的小区带旺了。”祝卫说，但前提是人气要靠配套设施吸引。

　　绍兴市长俞志宏曾告诉媒体，初具雏形的镜湖新区无法全面发挥对老城区人口的疏散作用。俞志宏在日常调研中发现，部分新建小区的居民户籍迁移率不高，主要原因就是优质学区资源集中在老城区(即主城区)。

　　2004年，镜湖新区管委会编制的总体规划披露，新区“一年抓启动，五年成气候，十年基本建成”，要建“商业金融中心、会议会展中心和文化娱乐中心”。到了2009年，《绍兴日报》发文承认：“镜湖新区推进的脚步似乎有点缓慢。”

　　多位受访者表示，绍兴最好的中学之一的绍兴一中的高中部要等2016年才能搬到镜湖，绍兴市儿童医院也要到2016年才在镜湖建成。“附近菜场也不是很方便，小区入住率也不高。”越城区招商局局长柳祖耀说。

　　今年，越城区把招商引资作为“一号工程”。从越城区政府相关人士处获悉，该区正在起草“包保制”文件，初定由一个局办“认领”一栋楼，定点招商，比如，商务局搞一栋电商楼，司法局搞一栋律所楼，金融办搞一栋小贷楼，教育局搞一栋教育培训楼。出台竞赛办法，发挥人脉优势，发动全员招商。

　　新三年，负债前行

　　镜湖新区管委会干部邢虎(化名)，至今很怀念五六年前——那是镜湖新区开发进度最快的时候，2008-2010年，新区本级投资强度约在30亿元/年，“整村拆迁，异地安置”方案自然而然获得首肯。

　　但邢虎说，从2011年起，宏观经济形势不好了，企业没钱从政府买地，“土地财政”大缩水，不要说“整村拆迁”的激进方案，连“逐步疏散”的折中方案都被否决掉。他看到，镜湖周边原有12个村，9万多人口，只拆了1个杨港村，就拆不动了。

　　开发进度放缓，楼宇大量空置。2015年，镜湖新区决心打响招商战，按照《镜湖新区新三年建设计划(2015-2017)》，用三年时间实现都市经济“明显繁荣”。其中包括：建设70万平方米商务楼，新建9座大型商场、酒店、专业市场，三产增加值新增100亿元以上。

　　但参与编制上述规划的李生校被泼了一盆冷水——迄今为止，绍兴市委常委会没有正式发文通过该规划。“我的猜测是，由于投资量、拆迁量太大，财政压力过重，政府内部还存在争议。”邢虎说。

　　记者获悉，在这份规划中，拆迁住宅、企业厂房总面积约156万平方米，涉及人口1.2万人，安置房面积达300万平方米以上，拆迁安置成本已经远远超过12年前，达到8000元/平米，这意味着，单这一项，绍兴市就要为镜湖新区支出240多亿元。把社会投资计算在内的话，镜湖新区三年的投资量达到463多亿。

　　按照上述计划，政府投资要达到120亿元以上。银行贷款超过60亿元，城投债发债30亿元，综上各项的总成本达到170亿元以上。然而未来三年，2000亩经营性土地，按照400万/亩的市场价，土地出让收入仅为80亿元，何况，“400万/亩其实是早几年的行情了，土地市场冷下来了，有价无市。”

　　2008年，李生校牵头草拟《绍兴中心城市产业发展和空间布局规划(2008—2012年)》。这份绍兴大城市的“总纲”强调，绍兴中心城市整体功能不强，集聚和辐射效应较弱，又受到周边杭州、宁波等城市强烈极化和吸引。镜湖新区“副中心”定位肇因于此。

　　6年多过去了，李生校再朝前看，他在等农村人口转为城市人口，老城区人口向镜湖疏解，“再过三到五年吧，相信人口能够达到25万”。这一次，“副中心”还会失约吗？