作者：正信期货金融期货分析师刘影

　　一

　　财政体制简介

　　从宏观层面来看，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政是嵌入国家权力结构的枢纽和国家的基础性制度、是央地关系的支柱，财政体制是国家纵向治理结构的基石。科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政体制内嵌于一国的政治、经济、法律等基本制度，包含经济关系、政治关系和法律关系。财政体制中的经济关系是指各级政府作为公共资源配置主体之间的关系。政府间收入划分、支出划分以及转移支付制度，决定了各级政府在国家财政收支中的占比、权力和责任关系，对地方政府行为产生直接影响，并传导到市场、社会，分配、再分配等各个领域。财政体制中的政治关系是指各级政府作为公权力主体之间的财政权力、财政责任配置关系。

　　不同的国体和政体，就有不同的权力和责任配置关系。中国作为“主权在民”的人民共和国，具有单一制国家的显著特征，地方权力来自于中央授权，但不妨碍地方是一个相对独立的公权力主体，并承担相应的公共责任、维护公共利益。公权力主体之间的财政关系包括央地之间的事权、财权、财力等财政体制要素，通过协同组合，为国家整体职能的有效实施提供基础条件。财政体制中的法律关系是指各级政府作为法律主体之间的财政权力、财政责任和财政利益关系，简称为权责利关系。财政法律关系的客体包括公共利益中的国家整体利益、地方局部利益和央地行为及其筹资权力和支出责任。中国政府间财政关系的法定框架由宪法、宪法相关法、法律、行政规定组成。

　　从微观层面来看，我们在现实的宏观经济形势和财政关系分析的过程中更加注重的是财政体制的功能和作用，财政体系是构成宏观经济运行中的重要环节，对宏观调节、微观经济主体来说都有显著的影响。狭义上的财政体制本质上是一种财政分配关系，财政体制往往特指财政核算体制，也即以政府为对象进行核算的行为，财政核算通过分析中央及各级政府的收入来源和支出流向，并通过调节收入结构和资源投向，合理安排各级政府或各环节的收支情况，从而决定实施何种财政政策。财政核算的进一步量化体现是财政政策、财政政策的贯彻落实主要依据财政核算。

　　二

　　财政收入、支出与预算管理

　　我国的财政体制主要分为三个阶段，1949-1978年的“统收统支、高度集中”，此阶段财力主要集中于中央；1979-1993年的“划分收支、分级包干”，此阶段财力下放到地方，中央财力不足且各省差距较大；1994年之后的“分税制”，财力主要集中于中央。分税制改革主要体现在收入端，规定将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实地方税种，增加地方税收入。支出方面，根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央政府直接管理的事业发展支出，地方财政承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济社会发展所需支出。

　　统计数据来看，1994年分税制改革之后中央收入明显提升、改变了以往入不敷出的局面，但地方政府收入从90年占财政收入的比重从66%下降到08年46%左右，近十年逐步稳定在占比50%-54%的水平，但地方政府要负责70%以上的财政支出、近十年来要负责80%的财政支出，地方政府的财政负担显著大于财政收入，土地财政就是分税制改革后地方政府为了增加收入的产物。

　　每年两会政府工作报告会公布新一年的财政预算，财政预算通过对财政收支的计划安排，反应可供政府集中支配的财政资金数量的多少，反映了政府的年度工作重点和方向，对宏观经济和金融市场有重要的影响。我国的财政预算体制主要从纵向(按政府层级)和横向(按经济性质)两个维度划分。纵向层面，包括中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、县、自治县，不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇等五级预算体制。按经济性质划分，一般分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四类预算，且每一类预算均分为全国、中央与地方三级体系。其中一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金预算为主要部分，且除一般公共预算外的其它三类预算均呈现盈余状态，因此政府性基金、国有资本经营与社会保险基金三类预算的年度结转余额部分往往会用来弥补一般公共预算的缺口，每年公布的目标赤字率就是结转调整之后赤字水平、一般不超过3%的警戒线，实际赤字率与目标赤字率会存在一定的差异。

　　一般公共预算是指政府凭借国家政治权利，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。其中中央政府预算收入中的36%由增值税构成、26%由企业所得税构成、20%由进口增值税和消费税构成。政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。主要包括全国政府性基金收入、上年结转收入和地方政府专项债券收入等三大部分。对于中央政府而言，政府性基金支出除本级支出外，还包括对地方的转移支出；对于地方政府而言，政府性基金本级收入主要有国有土地使用权出让收入(90%)、中央政府性基金对地方的转移支付、地方专项债券的募集构成，支出方面主要由国有土地使用权出让支出构成(90%)。国有资本经营预算是国有资本进行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权(股权)转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。社会保险金预算是指政府通过社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

　　三

　　财政政策及此次特别国债发行的意义

　　政府部门是资源配置、收入分配的主体，通过货币政策和财政政策等宏观政策调节社会总供给和总需求，从而稳定宏观经济形势、达到宏观调控目标。财政、政策是以国政府为实现预期的经济社会发展目标，对财政收支关系进行调整的指导原则和措施。财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在财政收支、政府预算等各个方面。财政政策由预算政策、税收政策、支出政策和国债政策等组成。财政政策工具是指用以达到财政政策目标的各种手段，主要有预算、税收、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等。

　　2023年10月25日财政部发布，决定在今年四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。按此测算，2023年全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。主要用于灾后恢复重建、骨干防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设八个方面。

　　从宏观层面来看，增发特别国债1万亿、赤字率由3%提高到3.8%，属于运用国债工具的扩张性财政政策，财政赤字规模的扩大、基础设施投资增加有利于扩大总需求，根据总供给—需求曲线，理论上需求曲线右移有利于提升国民收入和价格总水平，对三季度后转弱的宏观经济预期形成一定的支撑。其次从市场层面来看，在金融市场信心持续走弱、预期导向变差的情况下，政府积极出台政策干预，有利于改善市场信心和管理预期。预计此次财政政策拉动基建投资为主，走出库存周期底部仍然需要房地产市场的逐步企稳，但总的来说，政策的力度和作用对市场起到了明显的积极作用。

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