全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。

众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，我国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性（因地制宜）的自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。

比方，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样做，很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，而且还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反过来，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。

当然，县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰远不止于此，它甚至还会变成制度博弈与制度套利的温床。因为地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，像广东和浙江这类经济发达的地方政府，就会想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。

事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。

目前我国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们被迫设立了中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。

首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异，近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县（市）统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比方，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。

其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，我国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这必然会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比方，为了尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。

由此可见，实现我国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。截止2020年底，还有不到半年的时间，我们相信，职工基本养老保险省级统筹与国资划转充实社保基金这两项工作应能按时完成。那么，前期准备工作一旦完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定

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