破除地方保护主义、逐步完善破产制度，中国市场化破产新体系正“破茧而出”。

国务院日前发布的《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》(下称《意见》)指出，要因企制宜实施企业破产清算、重整与和解。对于扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”，要破除障碍，依司法程序进行破产清算。全面清查破产企业财产，清偿破产企业债务并注销破产企业法人资格，妥善安置人员。

《意见》发布当日，连续九次债务违约的东北特钢正式进入破产重整程序。中国企业研究院首席研究员李锦接受《第一财经日报》记者采访时表示，这是地方大型国企第一次公开宣布用破产重整的市场化方式解决债务问题，具有风向标意义，也意味着中国当前的破产制度和破产观念实现了一次突破。

国务院国资委研究中心研究员胡迟向本报记者表示，用市场的方法化解企业破产过程中面临的问题时，政府不再承担损失的兜底责任，但要扮演好“教练”和“裁判”的角色，遵循市场化、法治化的原则，而不是亲自参与其中。

观念要变

破产重整的积极意义在于它用市场化、法治化的方式最大限度地保障债权人、企业职工等各方利益，帮助企业实现重生。

东北特钢债务危机爆发后，曾尝试使用债转股、引入战略投资者等方式挣扎求生，政府、企业、债权人、银行之间也经历了诸多博弈。

长期以来，人们对破产存在观念上的误解。李锦对本报记者表示，国资系统此前存在的一种守旧观念亟须破除——有人觉得，国企实施破产重组非常没面子。这种观念应该改变了，破产重组对于央企和大型国企同样适用。去产能、降杠杆不能老靠政府兜底，应该用更为市场化的手段推进。

“党政官员对于破产制度的误读较深，对破产重组有对抗心理。”李锦表示，许多企业经营者和政府官员都认为破产很不光彩，“企业经营者认为自己的声誉会受损，以后难以在行业内立足，政府官员则认为破产有损于政绩和形象。”

实际，破产并不完全等同于倒闭、清算，还包括依法重组和调整。根据《中华人民共和国企业破产法》(下称“破产法”)，有重整、和解与清算三种破产程序。重整、和解都是对债务人企业的挽救程序，重整更是被各国公认为是预防破产最有力的再建型法律制度。

李锦表示，破产重整和破产清算有本质区别。破产重整是为了拯救陷入困境的企业，通过在法院监督下进行资产、债务、业务等方面的重组，使得企业最终脱困重生；破产清算则是为了清理陷入困境的企业，通过在法院监督下的财产变现、分配等行为，实现企业出清、退出。

《第一财经日报》记者了解到，我国引入破产重整制度，已取得一定成效。如同为国有企业的长航凤凰(000520.SZ)，就通过破产重整，清偿了重整中的全部债务，还由于股票公开竞价处置产生溢价，为公司依法获得了约7000万元资金用于补充现金流。又如无锡尚德太阳能电力有限公司，也是通过破产重整、引入战略投资者，不仅挽救了企业，也使债权人利益得到了最大限度的保障。

完善制度

中国政法大学研究生院院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光将破产法比喻为市场经济的“宪法”。随着破产法的建立和逐步改进、破产审判庭在全国范围内逐步建立，中国破产制度也日趋完善。

破产法自2007年开始已实施了9年。截至目前，破产审判案件的总量已达3万多件。李曙光表示，破产是一项系统性工程，破产法难以实施的原因也是多方面的。

首先，破产法本身是不完整的，破产制度的适用范围并未与我国市场经济发展同步；其次，地方政府的干预，导致地方法院受理破产案件难，还占用了大量的社会资源，向市场释放错误信号；由于破产案件一般较为复杂，审理周期长，法院受理的积极性本身也不高；此外，市场缺乏专业队伍，政府机构主导的清算组是实践中的主要模式，这就使得破产程序的运转专业性不强，挤压了市场中介组织的发挥空间。

最高人民法院今年6月29日出台了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求辖市应当至少明确一个中级法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市的中院应当设立清算与破产审判庭。8月8日，全国首家高级法院破产审判庭(执行裁判庭)在广东省高级人民法院揭牌。

李曙光表示，建立专门的破产审判庭非常必要，也非常重要。首先，破产制度的完善需要一支专业性很强的法官队伍；第二，这支队伍要职业化，专注于破产审判；第三，强调破产审判庭的独立性。破产审判案件往往会涉及地方政府的利益，破产裁定要具备权威性，就必须破除地方司法保护主义。当然，对于破产法官权力的监督和制约也十分重要。

积累经验

当前的破产机制在以往运行中存在大量地方保护主义现象，政府干预的程度较深。此次《意见》明确“政府不承担损失的兜底责任”，似乎正在“稀释”这种地方保护主义。

李曙光表示，在处理失败的企业时，地方政府不能沿用过去惯性的、简单粗暴的行政方式，要真正运用法治思维、市场方法。一定要正确看待规则和规则对整个社会和市场经济的功能。破产制度的设计，目的是提高效率，减少治理成本。短期救一家企业只能短期有效，但长期来看却把整个社会的游戏规则打乱了，社会运行的成本就会很高。

万博新经济研究院院长助理刘哲也表示，在面对将要破产的企业时，政府一方面不能通过行政手段强制其关闭或破产，另一方面也不能“力挺”困难企业，影响生产要素向新供给端转移。政府应该做市场机制的建设者，促进市场在要素转移中发挥主导作用。同时，重视社会政策的“托底”作用，做好社会保障和再就业培训等。

清华大学国家金融研究院、中国政法大学破产法研究中心课题组联合发布的《加强破产法实施依法实现市场出清》报告显示，我国已基本具备利用市场机制、依法依规实现市场出清的条件，部分地方政府在实践中也积累了一些经验。

比如，山东将省国资委旗下的179户“僵尸”企业移交给了山东国有资本投资公司，该公司则依据股东权利对相关企业的资产进行处置，资产处置决策完全由公司基于市场化原则作出，目前已实现了140家企业的出清。

以民营企业为主、没有历史性负担的温州，当地政府建立起了破产案件行政司法联动机制，对破产重整所涉及的产权变更登记、破产企业税收、工商登记变更注销、破产财产具体处置方式等作出明确规定，大大提升了破产案件审理和破产企业重整的效率。

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