政策解读

　　2026年8月10日，国家发展改革委、国家能源局正式发布《煤炭工业发展“十五五”规划》(下文简称规划)。作为指导未来五年煤炭工业高质量发展的行动指南，《规划》首次明确提出，到2030年煤炭消费实现达峰，这标志着煤炭行业规模扩张发展模式的终结，在我国煤炭工业发展史上具有里程碑意义。

　　一、筑牢底座，锚定达峰

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视煤炭工业发展，多次就保障供应安全与推动绿色转型作出重要指示批示，为行业高质量发展提供了根本遵循。

　　“十四五”时期，煤炭工业发展取得历史性成就。煤炭行业深入践行能源安全新战略，统筹推进煤炭稳定供应和绿色低碳转型，有效应对外部冲击，全力做好稳产稳供稳价，煤炭产量达到48.5亿吨；建立产能储备制度，煤炭供给弹性稳步提升；煤矿数量减至4000处左右，产业结构持续优化；煤矿智能化产能占比超65%，新质生产力加快形成；煤矸石综合利用率达到75%，矿井水综合利用率达到74.7%，绿色低碳转型稳步推进，为“十五五”时期在更高起点上推进煤炭行业高质量发展筑牢了坚实根基。

　　“十五五”时期，在保障中转型，在转型中保障。一方面，煤炭消费即将迎来达峰，绿色低碳转型步伐加快，行业面临从“增量扩张”向“存量优化”转变的紧迫任务；另一方面，煤炭作为基础能源，攸关国计民生和国家能源安全，兜底保障地位不可动摇。《规划》紧扣这一时代命题，坚持稳中求进工作总基调，更好统筹发展和安全，既守住能源安全底线，又以更大力度推动行业向规模化、智能化、绿色化、清洁化方向转型，在保障能力提升中稳步推进煤炭消费达峰。

　　二、明确目标，引领方向

　　《规划》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，深入践行能源安全新战略，持续深化供给侧结构性改革，加快构建现代煤炭产业体系。

　　一是煤炭兜底保障能力进一步增强。到2030年，全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%，五大煤炭供应保障基地(山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆)产量占全国比重超过80%。产能储备制度持续完善，建成产能储备1亿吨/年以上，煤炭供给弹性显著增强，跨区域调运格局更加优化，应急保供能力大幅提升。

　　二是安全绿色开发和清洁高效利用水平明显提高。全系统智能化建设深入推进，智能化煤矿产能比例提升至75%，人工智能与煤矿生产深度融合，危险繁重岗位机器人作业替代取得实质进展。煤炭绿色开发长效机制不断完善，绿色开采技术全面推广，矿井水、煤研石的综合利用率进一步提升。

　　三是煤炭消费达峰实现历史性转折。煤炭消费实现达峰，是煤炭行业发展从“增量扩张”转向“存量优化”的标志性节点。供需动态平衡保障机制将进一步健全，商品煤质量显著提升，煤基多元化产业格局加快形成，行业现代化治理能力显著提高，现代煤炭产业体系基本建成，煤炭行业高质量发展迈上新台阶。

　　三、系统布局，多措并举

　　《规划》坚持系统观念和底线思维，统筹安全、绿色、智能、高效等维度，从开发布局、产业结构、产供储销、智能化建设、绿色低碳转型、清洁高效利用、科技创新、安全生产、治理现代化等方面系统部署重点任务，绘就了煤炭行业高质量发展的施工图。

　　一是优化开发空间布局。巩固优化东中西梯级开发格局，持续推进煤炭供应保障基地建设，东中部地区合理控制开发节奏。有序推进接续产能建设，优先支持上下游一体化和跨区域保障项目。完善煤炭跨区调运格局，优化“西煤东运”“北煤南运”运输体系。

　　二是加快产业结构优化升级。提高资源开发准入标准，加强负面清单管理，原则上停止新建、改扩建山西、内蒙古、陕西、新疆(除南疆外)产能低于120万吨/年的煤矿，积极发展优质先进产能，推动落后无效产能退出，稳慎推进深部资源开采。

　　三是加强产供储销体系建设。持续加强稳产稳供，强化电煤保供中长期合同签订履约。加快煤炭储备能力建设，到2030年建成煤炭产能储备1亿吨/年以上，统筹加强产品、产能和产地储备。提升煤炭应急保障水平，加强产品储备与产能储备协调联动。

　　四是推动煤矿智能化迭代升级。分类分级推进智能化建设，深入实施“人工智能+”行动，重点突破智能感知、自主决策、智能控制等关键技术瓶颈，加快人工智能在勘探设计、建设生产、运营维护等场景的系统化应用，推动危险繁重岗位机器人作业替代。

　　五是加快煤炭绿色低碳转型。提高资源绿色开采水平，因地制宜推广充填开采、保水开采等绿色技术，加强矿井水源头保护和分级利用，推进煤矸石减量化、资源化、无害化处置。强化全过程节能降碳，加强煤层气(煤矿瓦斯)规模化开发利用，促进煤炭与新能源融合发展，提升协同融合发展效益。

　　六是加强煤炭清洁高效利用。积极推动煤炭清洁替代，推动煤炭消费转型升级，加快推进重点用煤行业节能降耗。大力提升商品煤质量，健全商品煤质量标准体系。加快实施煤电转型升级，持续推进新一代煤电升级专项行动，有序拓展煤制油气等原料化利用。

　　七是增强科技创新能力。加强产业应用基础研究，攻克一批颠覆性引领性基础科学问题。推动先进技术装备研发应用，实施煤炭领域国家科技重大专项。完善煤炭科技创新体系，支持煤炭企业与科研单位联合打造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”。

　　八是强化安全生产管理。夯实煤矿安全生产基础，推动煤矿安全治理模式向事前预防转变，严把安全生产准入关。深化煤矿重大灾害防治，强化煤矿隐蔽致灾因素动态普查，加快淘汰高风险技术工艺，提升重大灾害防治能力，加强煤矿职业健康防护。

　　九是提升治理现代化水平。持续推进现代煤炭市场建设，积极发展全国统一煤炭交易市场，健全市场价格形成机制，完善煤炭价格区间调控政策。健全行业管理制度体系，积极推进煤炭法修订，强化产能“一本账”管理，完善产能登记公告和产能置换政策。促进煤炭企业改革发展，建设一流综合能源生产服务商。

　　四、工程牵引，重点突破

　　《规划》注重发挥重大工程、重大政策、重大改革的牵引带动作用，系统部署了五大类工程，作为推动《规划》落地实施的重要载体和有效举措。

　　一是煤炭供应保障基地建设工程。围绕山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大基地，明确重点矿区建设方向。其中，山西重点建设大同、河保偏、离柳等矿区；蒙西推进鄂尔多斯现代化大型矿井集群建设；蒙东统筹生态保护推进霍林河、伊敏等矿区建设；陕北推进千万吨级矿井集群化智能化发展；新疆以准东、吐哈、伊犁等为重点合理安排开发节奏。

　　二是煤矿智能化建设迭代升级工程。聚焦智能掘进、智能采煤、智能采剥、智能洗选及辅助系统五大方向。重点突破高效支护、高精度定位导航、精准地质建模等掘进技术，以及高精度感知、精准控制、智能决策等采煤技术；推动露天矿卡无人驾驶编组化运行；强化洗选全流程精准检测、在线分析、智能调控。加快智能辅助运输、煤矿大模型等技术研发应用，提高机器替代率，打造全流程智能化运行模式。

　　三是煤炭与新能源融合发展工程。在风光资源丰富地区积极推进光伏电站建设，有序推进风电开发。推广电动重卡、氢能矿卡替代燃油重卡，配套建设充换电站、加氢站。因地制宜发展地热供暖、多热源联合供热，发展分布式太阳能供热、矿井乏风余热利用、瓦斯氧化供热等新模式。建设“源网荷储”协同控制的矿区智能微电网，推动光伏风电、瓦斯发电、多元储能、智能管控一体化开发运行。鼓励煤化工项目开展规模化绿电、绿氢替代和碳捕集利用与封存应用。

　　四是商品煤质量提升工程。推动选煤厂增优汰劣，新建选煤厂达到标杆水平，现有落后选煤厂限期改造。优化跳汰、重介、浮选、干选等工艺组合，强化定制化洗选，提升动力煤洗选效率与降灰脱硫精度。强化洗选用水闭路循环利用，推动浮选、煤泥水处理等环节减少药剂使用。修订《商品煤质量管理暂行办法》，健全检验检测、洗选加工、运输、销售等标准体系。

　　五是煤炭技术装备创新工程。聚焦关键技术研发，开展深部矿井多灾害预警、无人驾驶精准控制、矿山安全大模型、煤直接液化与间接液化耦合等技术研发。推动核心装备突破，加快千米竖井智能掘进装备、低渗透煤层瓦斯智能抽采装备、特大型破碎分选装备等攻关。实施推广应用工程，开展超大规模露天煤矿智能开采、200万吨级大规模煤直接液化、10亿立方米/年级流化床甲烷化煤制天然气等试点工程。

　　总之，煤炭消费达峰并非发展的终点，而是从“量的扩张”转向“质的提升”的全新起点。以规模化、智能化、绿色化、清洁化为方向，煤炭行业正加速向布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代产业体系迈进，在筑牢能源安全根基、支撑新型能源体系和能源强国建设的同时，为推进中国式现代化、保障民族复兴伟业提供更加坚实可靠的物质支撑。