12月21日，江苏省南京市，股民在一证券营业部关注着行情。

　　证券法

　　新京报讯 （记者沙璐）昨天，全国人大常委会审议了《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定（草案）》。

　　现行的核准制，是由证券法确立的，如果实行注册制，需解决于法有据的问题，为此，国务院提出此项议案。

　　草案提出，授权国务院对拟在上交所和深交所上市交易的股票的公开发行，调整适用证券法关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制，实施期限为两年。

　　如该草案获得通过，接下来，国务院将就注册机关、审核要求、信息披露要求、中介机构职责以及相应的事中事后监管措施和处罚执法等作出具体安排。

　　据了解，与核准制度相比，注册制是一种更为市场化的股票发行制度，以信息披露为中心，股票发行时机、规模、价格等由市场参与各方自行决定，投资者对发行人的资产质量、投资价值自主判断并承担风险，监管部门重点对发行人信息披露的齐备性、一致性和可理解性进行监督，强化事中事后监管。

　　■ 影响

　　上市公司“壳价值”将贬

　　中国人民大学金融与证券研究所教授李永森认为，实行注册制是客观情况的迫切要求，如果等证券法的修订完成，时间会比较久；此外，证券法的修订不只包括股票发行制度，还要全面细致考虑其他方面的要求，人大授权国务院调整适用证券法有关规定，实行注册制，可以让证券法的修订更加“从容”。

　　中国社会科学院金融研究所研究员尹中立此前分析认为，放开新股上市的节奏，上市公司的“壳价值”将贬值，垃圾股或将遭到抛售，短期内股价有可能会受到一定影响，形成一系列市场反应。但长期来看，会促进我国证券市场良性发展。

　　■ 综述

　　审批制—核准制—注册制

　　中国股票发行25年“三步走”

　　“IPO不审行不行？”2012年年初，时任证监会主席的郭树清在一个内部场合，向证监会发行部官员和发审委委员提出了这个疑问。

　　时隔三年，郭树清早已卸任证监会主席转任山东省长。他三年前的疑问也即将有了答案。今年25岁的中国股市，历经股票发行审批制、核准制“两步走”，有望正式迈出第三步——股票发行注册制。

　　昨日，全国人大常委会审议关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定（草案）。

　　中国社会科学院金融研究所研究员尹中立对新京报记者说，实行注册制最大的障碍之一是法律障碍，现行证券法对于股票发行的规定仍然是“核准制”。全国人大常委会开始审议《决定》，意味着注册制有望正式开闸。

　　证监会首任主席：政府要不要干预市场？

　　上世纪90年代我国股票市场初立，股票发行方式体现了当时从计划经济向市场经济转型的时代特征，实行“总量控制”、“额度管理”的审批制。

　　比如一年一共发行300亿元股票，那么这个300亿元“大蛋糕”，由各省、各国家部委分配。在审批制下，没有“条条”（企业主管部门）或者“块块”（地方政府）的批准，企业就搞不到额度、指标，无法进入上市程序。

　　证监会首任主席刘鸿儒曾回忆说，当时，国家计委从控制证券市场发展规模、控制计划外投资建设的角度，要求上市公司要有一定的额度控制，起初并没有将额度分派给各省区、各部委，由于出现了地区之间的不平衡，因此采用了给各省发放上市额度的办法。

　　审批制由于计划经济和政府行政干预的色彩浓厚，受到了一定质疑。不少业内人士认为，审批制不能从根本上解决新股上市之后公司业绩“变脸”和资源有效配置的问题，证监会有限的审核资源，也难以满足发行节奏市场化的要求。

　　1995年卸任证监会主席后，刘鸿儒一直在思考，股票发行制度怎样设置才科学合理？1996年和1999年，他两次在《人民日报》刊文，提出问题：政府要不要干预市场？哪些事情要管，哪些事情不该管？

　　市场化的首张“入场券”

　　刘鸿儒的这些问题也是他的继任者们思考的问题。

　　2000年2月，周小川出任证监会主席，上任不久表示“证监会应该当好裁判员，不偏向、不下场”，提出要进一步完善股票发行核准制度，组建由市场专业人士为主的发行审核委员会，逐步创造条件，由证券交易所更多地承担挂牌上市的审核职能。

　　2000年3月17日，证监会颁布《股票发行核准程序》。2001年3月17日，股票发行核准制正式启动，行政色彩浓厚的审批制退出了历史舞台。

　　当年，“核准制”被称为市场化的首张“入场券”。人民日报于2001年3月19日刊文分析称：在核准制下，符合条件的企业都可以进入遴选范围。能不能发行上市，要看企业本身的实力。证券中介机构特别是投资银行将会认真起来，遴选、辅导、保荐、询价等都会按照市场规律去做，而不会像原先那样搞“公关”拿项目，关门造“八股”材料。

　　“核准制”经历了前期的“通道制”、后期的“保荐制”，实施至今。但启动之初被寄予厚望的市场化作用，并没有发挥出来。尹中立等受访专家对新京报记者说，从实施效果而言，核准制与审批制并没有本质性差别，仍是“伪市场化”。

　　依据现行证券法，“核准制”指的是证券主管机关对发行人申报信息和材料的全面性、真实性和准确性进行形式审查；对拟发行证券的投资价值是否符合法律或证券监管者规定的必要条件进行实质审查，并最终作出发行人是否符合发行条件的判断。证券发行人只有在收到证券主管机关的核准函之后，才能发行证券。

　　尹中立表示，“核准制”的问题在于，核准时间过长，一旦IPO节奏放缓就形成了“堰塞湖”现象，而且，通过行政手段控制发行速度导致新股定价过高，圈钱问题严重，更为关键的是，“核准制”极易产生寻租和腐败。

　　今年以来，证监会已有四名官员被查，包括证监会副主席姚刚、证监会原主席助理张育军、证监会发行监管部处长李志玲、证监会投资者保护局原局长李量等。其被查原因多与股票发行有关，李志玲被查就是因为其丈夫违规买卖股票；李量曾多年负责创业板发行审批。

　　从“核准制”到“注册制”的跨越

　　政府在股票发行管理中到底该担任什么样的角色？各界期待这个中国股市调整了25年的问题，通过股票发行注册制将真正破局。

　　现任证监会主席肖刚如此解读“注册制”：实行注册制就是证监会要以投资者需求为导向，对发行人信息披露的准确性、全面性进行审核，不对其投资价值和持续能力作出判断。

也就是说，证券主管部门依据信息披露的原则和制度，只对证券发行人申报信息和材料的全面性、真实性进行形式要件的审查。即使该证券并没有投资价值，证券主管部门也无权通过行政手段控制股票发行。

　　尹中立和国泰君安(25.53, 0.12, 0.47%)证券首席经济学家林采宜接受新京报采访时都表示，实行注册制有三大好处：注册制把选择股票的权利和新股定价权利交给市场，最大限度地发挥市场的作用，提高资源的配置效率，平衡供求关系，防止股价虚高；减少腐败的发生，减少权力的寻租空间；完善股票市场，让“壳”资源没有了价值。因此，“注册制”会使股票发行真正走向市场化，体现公开、公平和公正的市场原则。

　　不过，IPO把关者由证监会变成了市场，这样的角色转化对于证监会来说，并不轻松。尹中立表示，注册制的成败关键在于如何设计投资者利益保护机制，一旦发行人披露虚假信息、欺诈发行，投资者怎样为自己的损失讨回公道？

　　他认为，如果全国人大常委会审议通过了《决定》，那么如何设计投资者利益保护机制，将是证券主管部门面临的考验。

　　新京报记者 王姝 沙璐

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