就业是民生之本。“十四五”时期，我国在全面强化就业优先政策的同时，也将提升劳动者收入和权益保障水平等就业质量的重要指标纳入了政策目标之中。

国务院近日印发的《“十四五”就业促进规划》（下称《规划》）提出，“十四五”时期，我国将以实现更加充分更高质量就业为主要目标，深入实施就业优先战略，努力提升就业质量，着力缓解结构性就业矛盾，切实防范和有效化解规模性失业风险，

与“十三五”相比，《规划》在主要目标中明确提出就业质量稳步提升，劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同步，并将劳动报酬占GDP的比重纳入到量化考核的预期性目标之中。

《规划》将“优化劳动者就业环境，提升劳动者收入和权益保障水平”相关内容专辟一章，要求合理增加劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。

多位接受第一财经采访的专家表示，“扩容”和“提质”是《规划》的两大关键词，就业优先战略与高质量就业是《规划》的主要价值导向。在新的发展阶段，我国大力推进经济高质量发展，必须以高质量就业作为促进经济高质量发展的主要动力和引擎。

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浙江绍兴一公司的生产车间。新华社图。

全面强化就业优先

“十三五”期间，我国将就业摆在经济社会发展优先位置，创新实施就业优先政策，就业形势总体稳定。全国城镇新增就业6564万人，城镇调查失业率均值控制在5.2%，劳动年龄人口平均受教育年限从10.2年提高到10.8年，技能劳动者总量由1.3亿人增至2亿人。

《规划》提出，“十四五”时期，就业领域面临着人口结构与经济结构深度调整，劳动力供求两侧均出现较大变化，“就业难”与“招工难”并存，结构性就业矛盾更加突出，将成为就业领域主要矛盾。

面对这种态势，《规划》要求深入实施就业优先战略，继续把就业摆在经济社会发展和宏观政策优先位置，作为保障和改善民生头等大事，把稳定和扩大就业作为宏观调控的优先目标和经济运行合理区间的下限，根据就业形势变化，及时调整宏观政策取向、聚力支持就业。

到2025年的具体目标是，城镇新增就业5500万人以上，努力实现更大规模，城镇调查失业率控制在5.5%以内。

复旦大学全球科创人才发展研究中心主任姚凯在接受第一财经采访时表示，《规划》的亮点之一是强调就业优先政策。《规划》特别强调将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化，并通过强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策支持就业的导向。

8月16日的国务院常务会议指出，“十四五”时期我国城镇就业压力依然较大，要继续把就业摆在经济社会发展和宏观政策优先位置，强化财政、货币等政策支持就业的导向，促进吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展，推动服务业线上线下融合发展，多渠道促进灵活就业。

《规划》提出，持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。健全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响，提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作用。

姚凯表示，《规划》着重强调通过全面增强就业吸纳能力和培育持续有力的就业新动能从根本上促进充分就业和高质量就业。就业吸纳能力方面要通过完善宏观经济调控，通过一系列政策组合拳扩大内需，通过产业升级、产业优化和产业政策促进高质量就业。

“十四五”时期，投资和产业方向也遵循就业优先的方向，以容纳就业的“大户”制造业为例，国家统计局新闻发言人付凌晖16日表示，今年是“十四五”规划实施的第一年，一些重大项目会陆续启动建设。同时随着经济恢复，制造业投资在持续回暖。现在制造业企业的利润保持较快增长，同时企业预期总体稳定，有利于制造业投资增长。

增加一线劳动者的劳动报酬

姚凯认为，就业优先战略与高质量就业是《规划》的主要价值导向，经济高质量发展主要落脚点在于实现人民群众幸福美好的生活，《规划》增加了劳动者的获得感，强调就业公平，保护劳动者权益。

就业质量稳步提升，是《规划》提出的到2025年要实现的五大主要目标之一，具体的内容是：劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同步，覆盖城乡劳动者的社会保障体系更加健全，劳动权益保障进一步加强，劳动关系和谐稳定，更多劳动者实现体面劳动。

《规划》将全员劳动生产率增长、劳动报酬占比、基本养老保险参保率等列入了“十四五”时期就业主要目标之中，并要求劳动报酬占GDP的比重从2019年52.1%稳步提高。

图片来源：《“十四五”就业促进规划》

浙江大学共享与发展研究院院长李实的相关研究显示，进入21世纪以来，在初次分配过程中，国民收入中劳动报酬份额出现了持续下降的趋势，特别在1998~2007年的十年间，劳动报酬份额从53%下降到不足40%。从2007年至2012年，劳动报酬份额从39%回升到46%，仍明显低于上世纪90年代中期的水平。在劳动报酬份额偏低的情况下，政府在调节收入分配方面会遇到更大的挑战。

《规划》6次提到了“劳动报酬”一词，这个词在“十三五”促进就业规划中并没有出现过。在《规划》的第八部分“优化劳动者就业环境，提升劳动者收入和权益保障水平”中提出，合理增加劳动报酬。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定、合理增长和支付保障机制，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，实现劳动报酬与劳动生产率基本同步提高。

制造业是我国就业的主渠道之一，但一直以来制造业都存在劳动条件不好、工资水平不高的情况，制造业岗位对劳动者的吸引力不足，“招工难”已经成为制约制造业发展的瓶颈之一。

中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉对第一财经表示，招工难的根本原因是劳动力供求的关系已经发生了根本变化，劳动年龄人口减少导致劳动力总供给大幅下降。但制造业内部管理问题突出也是非常重要的原因。

制造业对工人缺乏吸引力的首要原因是工资水平较低。相关数据显示，2020年规模以上制造业工人的年平均工资为61324元，换算成月平均工资为5110元；从工资中位数来看，普工约5000元，技工约6000元。

“工人的工作时长旺季12小时，淡季8小时。中小制造业企业夏天无空调，冬天无暖气普遍存在，工作环境较差，员工按照工业用电收取费用，食宿条件较差。”曾湘泉说。

曾湘泉建议，增加中小制造业企业就业吸引力。具体的措施包括给予制造业企业相关的税费减免，要求提高基层劳动者待遇配套；依据就业市场短缺程度，实施特殊工种的工资补贴；或实施制造业企业连续工资补贴；切实执行工人权益保障相关政策和法律法规，支持和规范中介服务。

《规划》提出，促进制造业高质量就业。实施制造业降本减负行动，引导金融机构扩大制造业中长期融资，提升制造业盈利能力，提高从业人员收入水平，增强制造业就业吸引力，缓解制造业“招工难”问题。

提高灵活就业者的保障水平

姚凯认为，《规划》将保护劳动者权益提到一个非常重要地位的背景是，我国灵活就业人员已经高达2亿，占到了我国城镇就业人员的一半左右，他们的就业质量不高，流动性比较强，提高这部分的就业质量有利于我国经济和社会的高质量发展。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对第一财经表示，促进就业工作中非常重要的一环就是发展灵活就业，让灵活就业能够规范化，社保应该实现对他们的全部覆盖，这样不仅可以增加他们的获得感，也可以降低社会风险，但当前的社保制度虽然全民参保率还不错，但待遇的公平性方面还有很大的差距，下一步如何能够实现全民参保的公平待遇是社保制度调整中非常关键的内容。

《规划》提出，支持多渠道灵活就业和新就业形态发展。破除各种不合理限制，增加灵活就业和新就业形态就业机会。加快落实《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，建立完善适应灵活就业和新就业形态的劳动权益保障制度，引导支持灵活就业人员和新就业形态劳动者参加社会保险，提高灵活就业人员和新就业形态劳动者社会保障水平。

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