实施城市更新行动是完善城市空间结构和功能布局的重要举措，近期各地在推动城市更新过程中，出现一些继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的现象，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民等乱象，产生新的城市问题。

为积极稳妥实施城市更新行动，8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下文简称《通知》），从坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保持城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升三方面提出11条城市更新实践要求。

《通知》明确，要严格控制大规模拆除、新增建筑，严格控制大规模搬迁居民，确保住房租赁市场供需平稳。一位不愿具名的城市更新资深专家告诉21世纪经济报道记者，大拆大建不符合城市更新要求，能改就不要拆，如有必要拆，也要提前做好科学调研和规划工作。

严格控制大拆大建

在严控大规模拆除方面，《通知》规定除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

在严控大规模增建方面，《通知》明确除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。

在以往城市更新实践中，地方政府大拆大建的现象并不少见。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉21世纪经济报道记者，地方政府在城市更新行动中大拆大建的动力主要是可以低成本、低密度地释放更多城市空间以供城市发展，如房地产开发投资、基建投资和城市地标性项目建设等。

“通过大拆大建提升容积率，可以释放很多城市空间，拉动城市经济增长和固定投资增长。”李宇嘉说。

在某知名房企从事城市更新业务的凌言（化名）在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“拆建”意味着“双重GDP”，而GDP又是地方政府官员考核的重要指标，很多地方政府官员为了提升政绩，在城市更新实践中“拆了再建，建了再拆”。但大拆大建不仅影响市容市貌，也会影响城市更新区域的居民生活体验。

此外，《通知》还提出严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。这有注重居民居住体验，推动老城区减量发展，重点发展新城的考量。

拆建比不大于2，就意味着最多拆2建1，“这明显是促进老城减量发展，如果城市想发展，只能建设新城”，凌言表示。他指出，相较北京严格的城市更新拆建比，此次住建部《通知》中关于拆建比不大于2的指标很合理。

与大拆大建相反，《通知》鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑；积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。

不大规模拆迁城中村

在严控大拆大建之外，《通知》还指出要严格控制大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。

在严控大规模搬迁方面，《通知》明确要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

凌言指出，在实际操作中，部分地区就地、就近安置的执行情况并不到位，其中一个难点是在城市更新区域周边没有房源可供过渡或安置。《通知》正式施行之后，能起到一定威慑作用，让地方不敢大规模、远距离安置居民。

在确保住房租赁市场供需平稳方面，《通知》要求不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

李宇嘉指出，短期内大规模拆除城中村，会使得原本居住在城中村的居民去周边寻找新居所，一方面会冲击其居住稳定性，另一方面也会明显拉升周边租金水平。

李宇嘉表示，目前深圳和广州已经不再大规模、短时间拆迁城中村，转而鼓励保留具备区位优势和交通站点优势的城中村，政府统筹补齐其公共服务设施和住房品质等短板。“保留此类低成本、优质租赁住房，对于降低城市运营成本、留住新市民和年轻人，变相发挥保障性租赁住房作用等都有很大助力。”

《通知》将广深经验进一步推广，鼓励稳步实施城中村改造，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

另外，《通知》还提出在城市更新时间中要探索可持续更新模式，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

优客工厂产业园投资拓展总监曹硕在接受21世纪经济报道记者采访时表示，相较“开发方式”，“经营模式”更加稳定。以产业园为例，如果销售型产业园项目的接盘方缺乏运营能力，对政府而言是一种损失；相反，兼具招商、运营能力的企业能为政府带来稳定的税收，“政府是愿意看到这种稳定性的”。而对于企业而言，随着传统房地产开发业务盈利能力日渐式微，很多开发商也开始转向“开发方式”、“经营模式”两条腿走路。

城市更新探索可持续更新模式，对政府和运营企业而言其实是一种双赢。

（作者：李莎 编辑：包芳鸣）