□ 每经特约评论员 陈宪（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授）

近日，《江苏省国土空间总体规划（2021~2035年）》征求意见稿在江苏自然资源厅官网公示，解析2021~2035年全省国土空间开发保护蓝图。根据规划，“徐州都市圈”将成为重点省级三大现代化都市圈之一。

都市圈正在成为热门话题，都市圈是怎么形成的？“职住平衡说”试图给出可能的解释。

职住平衡说认为，随着城市发展，中心城区“人满为患”，在其郊区出现以居住为主要目的的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。都市圈的英译“metropolis”，“metro”是轨道交通，主要指地铁；“polis”是希腊语的城邦，以后就是城市。东京都市圈就一直有“轨道上的城市”的美誉。职住平衡关系的演变是都市圈形成的重要原因之一。

从主城区到郊区新城

由此，我们看到的演化逻辑是，从一个城市的中心城区（主城区）到郊区新城，再到周边城市，都市圈的圈层结构跃然纸上。郊区新城、周边城市一开始往往是中心城区的“睡城”，主要承担“住”的功能，以后逐步出现产城融合，进而产城人融合，职住关系趋于平衡。在职住平衡的动态过程中，产业转移、产业链延伸和产业分工格局形成。这是另一条演化线索。

以上海为例。1949年10月，新中国成立时，上海市行政区划面积636.18平方公里，中心城区面积仅为82.4平方公里。中心城区经过多年演变发展，先后经历解放后到改革开放之前的向周围蔓延式扩张。在浦东开发开放的大背景下，中心城区空间结构发生重大变化。截至2019年底，上海市管辖16个市辖区，市域面积6340.5平方公里，中心城区面积约660平方公里，包括：黄浦区（黄浦区、原南市区、原卢湾区）、徐汇区、长宁区、静安区（静安区、原闸北区）、普陀区、虹口区、杨浦区以及浦东新区外环线以内的城区。《上海市城市总体规划（2017~2035年）》确定，中心城区外围的主城片区面积约466平方公里，包括：虹桥片区86平方公里，川沙片区97平方公里，宝山片区84平方公里，闵行片区199平方公里。中心城区、主城片区，以及高桥镇、高东镇紧邻中心城区的31平方公里区域，构成上海的主城区，面积约1161平方公里，为上海都市圈的第一圈层。主城区是上海都市圈的核心圈层，集中了主要的政治、经济、贸易、金融、教育、科技和文化功能。

在主城区范围之外的区域以前是郊区。随着城市化水平的提高，现在称为新城区。上海正在加快建设位于重要区域廊道、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，它们和闵行、宝山的部分地区，以及金山一起，构成上海都市圈的第二圈层。在这片区域上，曾经有多个“睡城”，如松江的九亭、闵行的莘庄和青浦的徐泾等，接受和容纳了中心城区迁出的人口，以及改革开放以来进入上海的外来人口。

职住平衡可能更加本源

最近，上海市政府在“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见中，将这五个新城定位为“在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”。五个新城建设以职住平衡为核心要求，同时做到产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利和治理高效；五个新城建设将从形成独立的城市功能起步，直到建成具有辐射带动作用的综合性节点城市；五个新城建设将在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划、全面赋能，不仅主城区功能互补、相互赋能，它们之间也将功能互补。更为重要的是，它们将分别成为上海的副中心，连接近沪周边城市。节点城市和近沪城市将与主城区一道，做实上海都市圈空间结构。

与上海陆域或水域接壤的三个地级城市是浙江的嘉兴，江苏的苏州和南通。苏州和嘉兴与上海陆域相连，经济社会联系历来十分紧密。在交通运输方式以水运为主时，南通与上海联系的紧密程度超过其他城市，以后因运输方式的变化，联系的紧密程度被其他城市超越。

近年来，随着以桥隧连接的越江铁路和公路的大规模建设，特别是位于南通的上海“第三机场”的规划建设，南通和上海的联系正再现辉煌。今天，沪苏、沪嘉和沪通间的基础设施、职住关系、产业分工和治理协同正在趋于同城化，两省一市政府也就三地的同城化作出了积极的部署。进而，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确界定了上海都市圈的第三圈层，即上海行政区划之外的“近沪区域”，也就是沪苏、沪嘉和沪通的同城化。

都市圈形成的职住平衡说，强调了城市化演进中“以人为本”的发展理念，除了需要交通先行解决通勤问题，就业保障、住房保障和基本公共服务均等化，一系列与居民生活、工作和发展有关的事项，都是职住平衡的题中应有之义。

如上所述，也可以从产业链、产业生态的视角，讨论都市圈的形成。不过，职住平衡可能更加本源，是第一性的。相关的经验实证研究，也为职住平衡说提供了有力的证据。

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