作者： 陈益刊

  一年20多万亿元的全国一般公共预算收支账本如何平衡？事关老百姓(603883,股吧)切身利益，备受市场关注。

  根据《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”），通过各种努力，2019年全国一般公共预算收支实现了平衡。但细究数据，财政收支比预计高出5748亿元，为了抹平这一缺口，只能增加调入资金和结转结余资金，去年这一规模首次突破2万亿元，约2.2万亿元。

  多位政府预算专家表示，近些年政府掏出“家底”，动用自己的“奶酪”来平衡收支的规模越来越大，反映了政府收支平衡压力越来越大，财政收支已经进入“紧平衡”。

  今年财政收支平衡压力更大。去年超预期的2.3万亿元减税降费政策实施，加剧了收支矛盾；此外，预算报告显示，在举债筹资之外，今年预计增加调入资金和结转结余资金接近3万亿元。未来财政可持续性受到关注。

  收支差额加剧超预期

  每年初的预算报告会对当年财政收支情况作出预计，并经全国人大批准实施。但受经济增速放缓、国际形势日趋复杂以及力度空前的减税降费政策实施带来的财政减收影响，2019年财政收入不及预期。

  根据预算报告，为了弥补减收缺口，在国家已经大幅增加非税收入（增幅约20%）背景下，2019年全国一般公共收入为190382亿元，比当年预算数少了2118亿元。而2019年全国一般公共预算支出（约238874亿元）却比预算数多了3630亿元。因此收支差额比年初预计要高出5748亿元。

  “收入减少一方面是因为受经济增速放缓、减税降费影响，尤其是去年减税降费2.36万亿元超出预期。另一方面，虽然政府压缩了行政开支，但是各种扶贫、民生、支持三大攻坚战等刚性支出增加，导致支出超预算数。这也反映了预算收支平衡压力加大。”政府预算专家、上海财经大学邓淑莲教授对第一财经记者分析。

  预算报告也印证了上述观点。比如，2019年中央一般公共预算收入中，个人所得税6234.14亿元，仅为预算的80.5%，主要是提高基本减除费用标准、实施专项附加扣除政策等减税规模超出预期。

  邓淑莲表示，收支差额比之前预计的要高出5748亿元，虽然从相对量上看，比例不是很高（收、支变化率均未超过原预算的2%），但鉴于我国财政收支的庞大体量，预算执行中收、支调整变化的数额还是相当可观。这一方面表明预算编制离精细化要求还有差距，预算编制能力还有待提高，另一方面也表明人大通过的预算的法律约束性有待进一步加强。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者，年初预算收支目标是一个指导性、预期性指标，去年实际执行数在合理变动范围内。过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，近些年人大预算审查监督重点已经向支出预算和政策拓展，增强约束力。

  调入资金、结转结余资金超2万亿元

  由于减收增支，根据预算报告，2019年收支差额扩大至48492亿元。而去年初全国人大批准的这一收支总量差额为27600亿元，即财政赤字规模为27600亿元，通过发行政府债券筹资来弥补。因此，要达到财政收支平衡，必须要增加2万多亿元收入。

  这笔收入正是政府通过调入资金及使用结转结余资金来填补。2019年，这笔资金首次突破2万亿元，约为22161亿元，今年更是预计高达29980亿元，创历史新高。

  所谓的调入资金及使用结转结余资金，是指中央和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用结转结余资金。

  中央财经大学预算管理研究所所长李燕对第一财经记者表示，我国各个时期赤字的计算口径有所不同，从简单的支大于收的差额，到计入预算稳定调节基金的因素，再到我国现行计算赤字的口径，是在考虑预算稳定调节基金基础上又加入了调入资金以及结转结余资金，即赤字等于支出总量（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金）减去收入总量（全国一般公共预算收入+调入资金以及结转结余资金）。

  “预算稳定调节基金相当于蓄水池，主要用于调节预算资金的余缺，稳定预算。我国从2006年开始从中央到地方逐步设立，其收入主要来源于预算执行中的超收，按规定当年不能使用而要进入稳定调节基金，在调出用于弥补预算资金不足时，按照预算法规定要经过人大的审批。”李燕说。

  根据预算报告，去年中央预算稳定调节基金调入了2800亿元。而今年预计高达5300亿元。

  李燕表示，调入资金主要来源于政府性基金预算和国有资本经营预算。预算法明确，将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算，政府性基金中单项基金项目结转超过当年收入30%的部分用于补充预算稳定调节基金。另外我国加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，到2020年调入资金应占国有资本经营收入的 30%。

  根据预算报告，2019年中央政府从本级政府性基金预算、国有资本经营预算中，调入一般公共预算资金为394亿元。而今年这一数字预计高达3580亿元，约是去年的9倍。

  “地方财政结转结余资金按照现行规定，当年不能列预算支出，而在以后年度使用时再列预算支出，因此成为弥补收支缺口的一个来源，这部分资金实际上是在花以前年度的钱。”李燕说。

  根据预算报告，加上调入的资金及使用结转结余约2.2万亿元，2019年全国一般公共预算收入总量为减去支出总量，赤字27600亿元，与预算持平，实现了收支平衡。

  李燕认为，在平衡预算时考虑加入预算稳定调节基金以及调入资金和结转结余资金，是建立在推进预算改革及加强预算管理基础之上的，如盘活存量资金、推进财政资金统筹使用以及建立跨年度预算平衡机制等，但同时也反映出这种平衡预算的机制是一种紧平衡。去年通过加大资金调入及结转结余安排力度，从而使得赤字规模没有突破2019年全国人大批准的预算规模，在经济增速放缓的情况下来之不易。

  财政平衡压力加大

  施正文告诉第一财经记者，政府收支差额并不能全靠发债来弥补，因为这样财政风险会加大。因此为了弥补收入减少，政府削减不必要支出，并动用自己存量资金“奶酪”，掏出了自己的家底，支持了减税降费政策落地，减轻企业负担，帮助企业等市场主体渡过难关。

  但近些年，受经济增速、减税降费、国际环境等多重因素影响，财政收入告别高增长通道，保持个位数低速增长。

  今年受疫情冲击，财政收入陷入负增长，此外还叠加2.5万亿元力度空前的减税降费政策实施，根据预算报告，今年全国一般公共预算预计同比下降5.3%，极为罕见出现负增长。而积极财政政策发力，又需要维持一定强度的财政支出。比如今年新增了1万亿元赤字，并发行1万亿元抗疫特别国债，以支持“六稳”和“六保”，稳住中国经济基本盘。

  正是在这一趋势性背景下，调入资金及使用结转结余规模呈现加速增长趋势。

  根据历年预算报告，2016年调入资金及结转结余资金约7271亿元，2017年首次突破1万亿元（约10139亿元），2018年达到14773亿元，2019年首次突破2万亿元，而今年预计接近3万亿元。

  “近些年调入资金及使用结转资金增速很快，但未来空间越来越有限，不可能一直维持高增长。最终财政收支平衡还是得取决于经济发展的可持续性，以及减少不必要支出，提高政府花钱效率。”施正文说。